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    美中两国期货市场监管体制比较
                                    ——兼论金融危机背景下中国期货市场监管体制改革方向(下)

    4.美国期货市场受多部法律规范，中国尚无法律位阶较高的、专门针对期货市场的期货基本法出台

　　美国CFTC对期货市场的监管权来自于《商品交易法》等法律的授权。其期货市场运行在一个复杂的法律环境中，由多部法律对其进行管理。总体来讲，美国期货市场在《商品交易法》的框架下运作，其他法律如证券法、银行法、保险法、税法、公司法部分条款也间接地对期货市场产生约束力。另外，由于美国属于英美法系国家，因此，它的许多判例也可以对期货市场起到规范作用。而中国证监会的监管权来自于国务院颁发的《条例》及其配套办法，法律位阶较低，期货交易法迄今尚未出台。

三、美国期货市场监管体制对中国的启示

　　这次美国金融危机是各种原因综合作用的结果，包括次级贷款的后续衍生链条过长、衍生产品的结构过于复杂等原因，但应该明确的是，由于美国金融市场上的信用衍生品与信贷资产证券化这两个缺乏监管的场外金融衍生品，窃取了金融诚信的基石，最后酿成金融危机大祸。虽然期货市场是金融市场的重要组成部分之一，但引发这次美国金融危机的OTC与期货市场的关系并不大。美国几大期货交易所的交易并未出现问题，在如此凶猛的金融海啸冲击下，其期货交易仍能顺利进行，也从侧面说明了美国对监管场内期货品种的经验已相当成熟，或者可以说其期货市场监管体制是经得起考验的，因此，其期货市场监管经验更加值得中国借鉴。从以上比较可发现，中国期货市场监管体制还存在很多局限，但我们不能简单地照搬照抄美国，而应该“去其糟粕，取其精华”，根据实际情况，不断修正和完善自己。在美国金融业调整之际，根据中国的国情，加快金融创新步伐，一如既往地贯彻审慎监管的原则，以尽快缩短与美国、英国等金融强国之间的差距，争取早日跻身世界金融强国之列是中国当务之急。

　　（一）充分发挥自律监管的作用，进一步完善现行三级监管体制

　　一个运行规范、有序发展的期货市场，如果没有自律监管作基础，再强大的政府监管也会感觉力不从心。美国实行多头监管，乍看起来，监管实力似乎很雄厚，但事实上真正的监管资源却非常紧张。如美国对金融衍生品的监管主要由CFTC和SEC负责。但CFTC只在纽约、芝加哥、堪萨斯、华盛顿特区、洛杉矶和明尼波里设有分支机构，SEC只有11个派出机构。监管资源的这种紧张状况使CFTC和SEC在市场监管方面过多地依赖于监管对象信息披露和社会中介机构监督。这在一定程度上导致了其对银行等金融机构内部风险控制问题以及信用评级机构独立性问题上的“心有余而力不足”。

　　目前中国证监会的监管工作中，也存在监管资源不足的问题。这也是长期以来一直严重困扰监管部门的问题。为了克服这一问题，中国必须充分调动一切可以调动的力量，进一步发挥协会、交易所等行业自律组织的作用。中国期货业协会要采取措施，充分发挥桥梁和纽带作用，尽快完成自身的体系建设，要提高会员的专业水平和行业的诚信水平，及时解决行业内部纠纷，从而为会员营造更好的发展环境，减轻政府监管机构的直接监管负担。期货交易所的市场监管由于受行政管理体制的束缚，存在“先天”的不足。其总经理任免和理事长提名都由中国证监会运作，这种行政任命体制导致交易所总经理在市场的运营中没有足够的权力，交易所的权限太小，很难实施有效管理。而有权力的中国证监会却不对市场运作中出现的问题负责，这种缺乏创新动力的体制限制了监管效率。因此，政府要尽早转变6家交易所的行政性质，以克服其市场创新动力不足、监管效率不高的弊端。

　　监管手段落后且无法保证期货经纪公司报送数据的真实性，是中国期货市场面临的另一突出问题。中国目前虽然实行三级监管模式，但主要是以中国证监会的行政监管为主，行业协会和交易所自律监管的作用没有充分发挥，以至于中国证监会在市场监管工作中显得很被动，过多地依赖于监管对象信息披露。中国证监会经常在一堆虚假数据上进行监管，这不利于发现问题，防范风险。因此，中国应考虑政府与市场的经济职能分工，应激发市场自律主体足够的创新动力，让其充分发挥合理配置资源的作用，而政府只应在“市场失灵”时才出面干预，以充分发挥监管者的作用。

　　（二）金融创新的同时要注重监管创新，中国要做好期货监管与期货产品创新之间的平衡

　　期货监管与期货产品创新是互相促进、互相作用的。一般来说，市场参与者总是会想方设法利用期货交易规避监管，因此，尽管监管体系一直在演进，但它们始终会滞后于期货产品创新。卢森堡欧洲投资银行总经理阿尔弗雷德•施泰因赫尔博士说：“努力让监管能力保持与金融创新的同步发展，已成为各国监管机构面临的一个主要挑战”。美国的金融监管已经发展到一个新阶段，但监管者却仍旧在原地踏步，停滞不前，结果导致面对风险时，显得措手不及，无能为力，远远跟不上金融创新的步伐。这也是此次金融危机爆发的主要原因。在过去10年间，在金融创新中扮演着极其重要角色的OTC产品全球成交总额从150万亿美元增长到950万亿美元，现已超过场内交易的2倍，但长期以来美国的OTC市场基本上是没有监管者的。这使OTC市场缺乏约束，再加上场外交易信息不完全、不对称等因素，导致了OTC市场风险频发，为次贷危机的爆发埋下了伏笔。

　　这次美国金融危机只是对过度创新、监管不力的否定，绝非对金融创新本身的否定。金融创新是现代金融发展不可逆转的潮流。中国目前面临的问题不是金融创新过度，而是人为地抑制金融创新导致创新不足。有资料显示，美国目前大概有348个交易品种，金融期货是其主要组成部分，而中国迄今为止只有20个交易品种，而且全部为商品期货，金融期货尚未正式推出。一般来说，一国期货成交额与GDP之比在25倍左右被认为是最优比例，2007年美国期货成交额与GDP之比是80倍左右，而中国期货成交额虽创历史新高，达到了40万亿元人民币，但与GDP之比才2倍左右。沃尔克指出：“法律规则应该支持和鼓励金融创新和竞争，同时应该为市场经济带来合作和信心”。因此，中国应在有效监管的前提下促进金融创新。

　　面对日新月异的金融创新，完善监管手段，注重监管创新是非常必要的。早在1985年就参与郑州商品交易所建立的海外专家Patrick J.Catania说：“在1994年，中国曾经对整个期货市场进行清理，主要是因为当时的期货市场缺乏充分的监管。虽然此后这个市场看起来更加安全，但另一个结果是很多中国人开始惧怕这个市场，期货市场的发展也就缺乏动力，变得缓慢。直到近几年，中国才又开始推出新的期货产品，其实从中国10年的期货发展总结出的经验来看，中国期货市场的发展应该做好期货监管与产品创新之间的平衡。”温家宝总理在多次讲话中也明确提出要“积极稳妥地发展期货市场”。因此，北京证监局副局长孙才仁认为，中国应该从美国次贷危机中汲取教训，“坚持发展是第一要义，正确处理好科学发展与规范监管的关系”。综合考虑中国特定的经济发展水平、历史文化背景、法制传统、政治体制等因素，设立与中国实际情况相适应的监管制度，借鉴国外成功经验，稳步推进期货监管体制创新，监管手段创新是中国当前应考虑的问题之一。

　　（三）中国证监会要注重与其他监管机构之间的合作

　　市场结构的发展变化，客观上要求监管模式作出适应性的调整。总体上说，中国处于分业经营、分业监管状态，但在混业经营趋势下，应建立金融监管协调机制，这种协调一方面是中国内部的银行业、证券业、期货业、保险业监管者之间的协调；另一方面，也包括不同国家的期货监管机构之间的协调。

　　1.注重与证券业、银行业、保险业监管机构的合作

　　衍生品的跨市特点、金融创新产品属性的日渐模糊和金融机构业务的综合化趋势使监管机构之间的协调、合作成为必要。美国的金融业虽然是混业经营，但其仍然实行分业监管模式，金融衍生品业务只是作为投资银行下属的一个部门存在，SEC、FR、CFTC虽曾达成有关备忘录，但其实际运作情况并不尽如人意。此时由于各监管机构的监管规则及监管目标不能完全协调一致，使监管疏漏和监管冲突问题难以避免，监管的有效性遭到质疑。次贷危机中联邦政府和各州政府都没有明确针对次级抵押贷款的法律，在内部风险控制制度失灵的情况下，风险由房地产市场蔓延到资本市场再到各大金融机构，导致银行倒闭、股市大跌、期货市场剧烈震荡，而无监管机构统一出手救市措施。这是分业监管且各监管机构不合作、不协调导致的后果。

　　中国监管机构组织模式虽与美国存在显著差别，但也属于分业监管。证券业与期货业统一由中国证监会负责，而保险业和银行业分别由保监会和银监会负责。这种设计的优点在于金融机构的非系统性风险不会互相传递，有利于跨市风险的防范，但将不可避免地产生监管冲突、重复和缺漏，且这种设计已经落后于新形势的发展。因为中国混业经营的趋势已十分明显。中国的期货公司是独立的法人机构，证券公司、银行等金融机构和实业公司虽不能直接参与期货经纪业务，但可作为其股东控股。据统计，到2007年底，中国已有50余家证券公司直接或间接地控股了期货公司。期货业、证券业和银行业虽有一定共性，但在核心业务上具有非常重要的区别。交叉性业务的发展既可能导致监管重复，也可能导致监管缺漏。因而对监管提出了更高要求。因此，我们必须注意混业经营和分业监管已经和可能继续造成的监管漏洞问题。对于现有的监管漏洞，应该积极加以修正。“在今天，要不要监管已不是问题，真正的问题是如何通过制度设计来降低新成本，使利用监管规范市场行为时收益为正”。为了避免重蹈美国覆辙，中国监管机构之间互相协调配合，及时采取完善之策，以使交叉性业务得到全面合理的监管是非常重要的。

　　从长远来看，中国应设立一个新的机构来平衡协调各监管机构的功能和纷争，将期证银业务的独立监管有效协调起来，最终向统一监管方向发展。

　　2.加强期货监管机构的国际合作

　　期货监管权分散于各个国家和地区，但期货市场却是全球化的，因此金融全球化过程中，单一的期货监管机构已不能有效地监管期货市场。中国的期货市场已经对外开放，因此中国的期货监管机构也要跟进，严密监控国内期货公司的涉外业务、国有企业参与境外套期保值业务以及外资期货公司母公司的经营状况。近几年，中国金融机构的涉外资产大幅缩水，还出现了众多衍生品巨亏事件，如中储棉事件、国储铜事件、株冶事件、中航油事件等，这些都对中国期货市场形成了冲击。所以中国要加强期货监管机构与他国监管机构合作，加强监管者之间的信息交流和信息共享，协调政策、措施的制定与实施，对重大交易共同进行监督，在突发事件下加强合作，防止国际金融风险的扩散传播，共同维护全球期货市场的稳定。

　　（四）要注重监管效率

　　美国期货市场的建立和发展是在制度性的市场机制业已确立的基础上，它与美国整体市场机制存在着协调与互动。由于美国多头监管的存在，各机构的监管规则定得越来越细，一方面，确保了监管的准确性和法律的权威性；但另一方面，却牺牲了监管效率，使监管部门对市场的反应越来越慢。与此同时，由于多个监管部门瓜分了整个金融市场的监管权力，导致每个机构都没有足够的权力来监管整个金融市场和金融体系，从而在无休止的会议协商和等待审批中错过最佳的监管时机。实践证明，违规行为的发生往往只需瞬间完成。因此对期货市场的监管，要注重监管效率。

　　一般来说，法律制度越健全，市场机制越完善，从市场搜集信息的成本越低。中国期货市场从诞生开始便带有计划经济的历史烙印，与美国的制度效率存在着显著差别。中国期货市场在以政府为主导的强制性条件下形成，缺乏成熟市场经济下的基础制度安排。随着中国期货市场的发展，政府主导的这种外在制度的安排，必然与期货市场发展的内在规律之间产生摩擦与矛盾，从而导致市场效率低下。因此，在期货、证券和银行业混业经营趋势下，中国仍实行分业监管模式，各监管机构之间相互制约，影响监管效率，已经不能适应新形势发展。待混业经营成为主流后，中国应选择以金融安全与金融效率并重或为增强本国金融机构的竞争力而实施监管，作为金融监管的既定目标或根本行为准则，建立统一的信息共享平台，实行统一监管，从而降低监管成本并提高监管效率。

（来源：《投资与证券》  2010年第3期）

责任编辑：文雯