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 浅析美国行政保护主义
                                                                    ——以中美贸易摩擦为例（上）

摘要：美国行政保护主义可以分为有约束力和无约束力的行政保护主义两种类型。无约束力的行政保护主义实现的核心是战略威慑，其目的在于不战而实现贸易保护主义。有约束力的行政保护主义可以分为技术路径保护主义和政治路径保护主义。对美国行政保护主义的类型进行分析，有助于我们洞察美国政府贸易政策的制定与调整规律，以期预测、规避与化解美国对华贸易保护主义。

关键词：美国 行政保护主义 贸易政策 中美经贸关系

　　在全球经济日益维艰的今天，随着民主党在总统大选中脱颖而出，有关美国未来贸易政策走向的问题备受关注。根据民主党的传统与奥巴马竞选前后的言论，保护主义必在奥巴马政府贸易政策中拥有一席之地。目前学界对美国贸易保护主义的研究基本属于概括性研究，鲜少将保护主义按其产生主体进行分类并展开相关研究。但事实上，不同的行为主体产生的保护主义具有不同的形态、核心观点与本质，对其识别与防范应具有各不相同的方法，因此，研究分类的贸易保护主义仍属必要。本文试图详细分析在美国行政部门作用下产生的贸易保护主义，即行政保护主义，这有助于我们洞察美国政府贸易政策的制定与调整规律，以期预测、规避与化解美国对华贸易保护主义。

一、无约束力的行政保护主义

　　依据行政保护主义的呈现形式，可以将其分为两种类型：无约束力的行政保护主义和有约束力的行政保护主义。

　　无约束力的行政保护主义目的在于实现不战而胜的贸易保护主义，使用的手段是战略威慑。所谓“战略威慑”，意指行政部门将保护主义作为自由贸易的威胁手段，以此向国外贸易伙伴施压，达到在享受自由贸易益处的同时，又满足国内贸易保护主义者的利益诉求。实际上，战略威慑就是合作性战略博弈，美国政府是博弈的发起者，贸易伙伴是被迫参与博弈的理性应对者，由于这是一场基于不对称性力量的博弈，贸易伙伴不符合美国经济利益的贸易行为不得不调整或结束。战略威慑具有三个特点：首先，威慑强度不断增大，但有其最大值即吓阻点（threatpoint）。一旦威慑强度到达吓阻点，无约束力的行政保护主义则宣布告罄。其次，威慑在于不战而胜。保护主义不用付诸于行动，贸易伙伴就能感知到美国政府即将采取单边主义贸易措施，不得不自行作出让步。最后，威慑下的报复性言辞并不会转化为实际的贸易行动，但却必须确使博弈的另一方相信：如果他们不改变已有的贸易行为，上述言辞行将转化为贸易行动。总之，行政部门无约束力的保护主义追求的是以最小的国内成本威慑外国不合乎美国利益的贸易行为。无约束力的行政保护主义所诉诸的主体主要为公众、国会和行政部门自身。

　　（一）公众、国会与无约束力的行政保护主义

　　美国外交政策的制定须依托于美国公众和国会。①无约束力的行政保护主义亦然，公众和国会是行政部门达到其目的的首选工具。也正是基于这一原因，当外国政府在WTO争端解决机制中诉讼美国贸易法违背了WTO原则时，美国官员通常振振有词：虽然美国政策也有不合理之处，但它是以美国贸易法为基础的，得到了美国国会和公众的支持。

　　1．公众

　　行政部门利用公众威慑贸易伙伴。肯尼斯•舍韦（KennethF.Scheve）等学者认为，关于冷战后美国贸易保护主义加剧的原因诠释存在三种：一是狭隘的产业利益，二是政府没有将全球化的益处公之于众，三是反恐战争。但这些都不是主要因素，最根本的原因是在美国经济财富不断剧增的情况下，公众的实际收入却陷入了停顿或下降。②根据比较利益理论，贸易应该最大限度地增加国家和公民的经济福利，但事实是贸易不仅使美国工人失去了工作，也失去了收入来源。因此，尽管经济学家认为比较利益说是“经济学中最美妙的想法”③，但公众认为它“像是隔靴搔痒，提供的关于自由贸易的远景看起来冷漠，完全不关心现在、当下、当地公众的痛苦”，“比较利益仅仅是一个想象的理论，自由贸易也并不是益事”。④这种怀疑主义在公众中广为传播。

　　因此，在对外贸易谈判中，总统常常越过国会领袖和政治精英，直接将情况告知公众，并借公众的意愿发出无约束力的行政保护主义。据统计，自20世纪初期以来，总统对公众说的多，对国会说的少。自1900年以来，50％的总统讲话是针对公众的。⑤

　　2．国会

　　保护主义是国会固有的本能，行政部门也经常利用国会达到其目的。行政部门借助国会可以分为两种情况：一种是行政部门主动利用国会向贸易伙伴施压。1999年4月，朱基访美并带给美国“一份中国单方面为加入世贸组织而承诺的长长的减让清单”⑥，但美国政府拒绝了这样的提议，幻想得到更大的让步，其理由就是“目前国会反对中国加入世贸组织的声音很大，除非政府取得可以抵抗国会议员炮火的‘防弹’协议”⑦。这种行政部门的不作为事实上形成了行政保护主义。另一种是行政部门被动借助国会。这主要源于政府与国会争斗的客观教训。根据宪法，国会拥有至上的贸易权力，在美国贸易史上，总统在与国会争斗时总是以失败告终。当总统与国会发生冲突时，最高法院的判决总是确认国会在贸易领域拥有主导权。因此，如果不经过国会的同意，行政部门签订的贸易协定没有效力。有鉴于此，政府在行使贸易权力时就会格外关注国会的态度。

　　行政部门借助于国会的方式效果颇佳。国外贸易伙伴由于担心美国落入保护主义的窠臼，即使明知行政部门的威慑证据不足且政治性浓厚，它们也不得不接受行政部门的部分观点来安抚美国保护主义的情绪。

　　（二）行政部门与无约束力的行政保护主义

　　鉴于行政部门为美国贸易政策的最终输出者，它所发出的贸易战略威慑可信度更高，因此，也就具有了更大的威慑力度。

　　行政部门无约束力的保护主义主要表现为：（1）发表言论。2001年，布什总统提出快车道授权提案，最终在众议院全院以215∶214的比率通过，投下关键一票的是众议员罗宾•海斯，布什对他的回报是：立即发表声明支持纺织业以及与纺织业有关的一些贸易目标。⑧（2）成立监督机构。2000年5月，为使对华永久性正常贸易关系议案在众议院获得通过，克林顿政府在国会就此议案投票前夕，出台了一项贸易监督方案：在商务部设立负责中国事务的助理部长帮办的新职务，专门负责监督中国执行贸易承诺的情况。同时，白宫还表示支持由共和党议员道格拉斯•毕莱特和民主党议员桑德尔•莱文提出的议案：设立一个“国会——行政部门中国委员会”，以促进中国在一系列领域改善其记录，如人权、劳动标准等。（3）发表报告。如美国贸易代表办公室每年一次公布的外国贸易壁垒评估报告等。

　　行政部门发出无约束力保护主义的动因是：希望国会通过自己的提案、迎合公众经济民族主义或者是警告外国贸易伙伴。另外，是否将举行全国性的选举也直接决定了行政保护主义的输出。例如，在每次大选前，在任总统通常都会就钢铁业发出保护主义言论，这与钢铁业在很多选区和州具有高度的政治重要性有关。

二、有约束力的行政保护主义

　　有约束力的行政保护主义是指行政部门因执行美国贸易法而造就的保护主义，它实际上就是美国法律的治外法权。美国贸易法包括已经确立的贸易标准、行政规则与贸易先例。贸易法的特点是已经成文且明确，不需行政部门再行决策。有约束力的行政保护主义可分为低级路径保护主义和高级路径保护主义。

　　（一）技术路径保护主义

　　低级路径保护主义也可称之为技术路径保护主义，因为此路径的最大特征是主要由技术决定，技术是低级路径的本质。行政部门主要是通过技术操作上的不公平性与技术机制上的欺骗性来达到贸易保护主义。

　　从表面上看，不公平贸易的界定依赖技术判断，表现在它拥有详尽与明了的技术标准，包括精确的定义和成本核算标准。以反倾销为例，仅法律文本的解释就有300行。⑨从成本核算看，在计算外国商品的价格时，规定有：替代国标准、累积原则、结尾审查制度和关税差额等。具体而言，在计算外国商品成本时，特别规定外国商品成本“一般性费用的数额不低于在本段中规定的成本的10％……利润数也不应该低于上述一般费用和成本的8％”。如果关于受控生产商的生产成本数据不足，商务部则代之以一个根据估算平均生产成本加管理费用加利润而得出的“推定价格”。而标准又规定了数据的来源是依据“可获最佳信息原则”（bestinformationavailable），它的提供者是国内申诉产业。

　　但实际上，技术标准在具体操作上具有极大的不公平性，直接等同于裁决贸易伙伴进行了不公平贸易。根据上述定义，商务部在计算某个产品的“外国市场价格”（即外国生产商的国内市场平均价格）时，不考虑任何低于该厂商平均成本的销售情况，而且在计算其在美国销售的平均价格时，亦不考虑任何高于外国市场价格的情况。由于产品在各种情况下都以低于平均生产总成本的价格销售，而且从毛利的定义上看，以任何高于边际成本的价格进行销售都可以赢利，这是企业界的通行惯例。这意味着，生产商避免被裁定为倾销行为的唯一办法，就是在美国市场上以远远高于国内的价格销售其产品。另外，最初为维持公平竞争而设的抵消性的反倾销和反补贴税已经逐步蜕变为贸易保护的手段。

　　更本质的是技术标准具有欺骗性。一方面，技术机制具有蒙蔽性。如果没有经年的专业教育与历练，对于技术术语与技术细节便难以理解。这意味着这些资料无法吸引媒体与公众。另外，公众通常对技术性问题也缺乏兴趣。在上述因素的综合作用下，公众对于不公平贸易的判断充满了迷惑，而公众的迷惑维持了这些机制的运行。反过来，这使得机制的设立者更趋向于技术路径技术化，进一步加深公众的迷惑，以帮助管理者服务于受益的集团，而又不被不利的集团诘问。这种状况的结果是：上述机制不断被精深、模糊与技术化，而公众愈发难以理解与洞察技术路径上的保护主义。

　　另一方面，这种机制上的欺骗性还表现为该机制将一种零和游戏转化为正和结果。不公平法本来是实施进口限制，以应对因进口过多而导致的相关产业的申诉，这使该机制事实上重视了国内厂家的关切，忽视了国内消费者与以这些进口产品作为中间产品的国内用户的利益。也就是说，行政部门在国内利益冲突的双方中偏袒一方的利益。上述机制造就的保护主义将涉及贸易收益的大量转移，从消费者等手中转入因贸易受损的生产厂商中，这是一种零和游戏。在美国这种定期选举的国家里，上述操作极为困难，但是，政策制定者却以最小化的决策政治成本，以复杂的技术标准将这个问题化解。

（来源：《当代世界与社会主义》  2009年第1期）

责任编辑：文雯