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美中两国期货市场监管体制比较
                                    ——兼论金融危机背景下中国期货市场监管体制改革方向(上)

一、美中两国期货市场监管体制及其特点

　　美国期货市场是全球最成熟的期货市场之一。1848年，世界上第一个期货交易所——芝加哥谷物交易所在美国诞生以来，期货市场在美国已经发展了160余年。而从1988年的理论探讨开始算起，中国人真正接触期货市场才不过短短20余年时间。但中国的期货市场从无到有、从小到大，也已经逐步成熟起来了。一国期货市场的发展壮大与其监管体制是密切相关的。深入了解美国期货市场监管体制，可以为中国期货市场提供有益的借鉴，有利于中国期货市场平稳较快发展。

　　（一）美国期货市场监管体制及其特点

　　美国期货市场的监管是典型的法定型和三级分管框架。根据美国《期货交易法》第2章规定，商品期货交易委员会（以下简称CFTC）是美国政府设立的统一监管全国期货市场的最高权力机构。它是非党派的、完全独立于一般行政部门之外的一个机构。该委员会有5个委员，由参议院提名、同意并由美国总统任命，直接向国会负责，不受总统或任何行政部门的监督，拥有独立的决策权、准立法权和准司法权，负责对全国期货交易品种上市、期货交易所、期货公司等实行统一监管，在美国众多的期货监管机构中占有重要的地位。

　　在美国期货市场管理体系中，行业自律管理也十分重要。美国期货协会（以下简称NFA）是根据美国1974年《商品期货交易委员会法》第17节规定，于1976年成立的非营利性机构。它是美国期货行业的注册机构，也是由美国期货行业和市场客户共同组成的、唯一被批准的期货行业自律管理协会，专注于行业自治、协调和自律管理。在期货交易法的授权下，NFA可以制定规章制度，监管专业期货人员的行为，包括对会员的纪律处罚、会员之间交易纠纷的仲裁、会员道德标准的适用、年度财务检查及对会员的资格审查等。

　　期货交易所的自律管理是美国期货市场管理中最直接、有效且最为重要的。在美国，交易所不仅是市场的组织者和提供者，也是市场的管理者。它的管辖权有的来自法律的规定，如美国《期货交易法》第5章明确规定期货交易所享有制定交易规则、处罚违规者、仲裁等10项权力；有的来自商品期货交易委员会的授权；有的还来自交易所会员总会约定的效力。美国期货交易所组织形态大多为会员制，其最高管理机构为董事会或理事会，董事会成员除交易所会员互相推选外，通常还包括部分非会员董事，以维持其公益性。交易所的会员资格可以转让或出租。期货交易所经过CFTC批准，在CFTC的宏观监管下，实行各种规则进行自律管理。期货交易的公正性、公开性、公平性和期货交易财务的健全性，都受到交易所和结算机构的微观监控。

　　可见，美国期货监管体制具有以下特点：

　　一是多层次的依法监管体系。美国期货市场的监管是分层次的，第一层次是政府依法监管，第二层次是行业自律管理，第三层次是交易所自律管理。各层次监管者既要依法履行职责，又要相互配合协调。交易所监管场内交易；NFA监管会员的交易行为和协会工作人员的行为；CFTC负责立法及法律的执行，登记审批新设立的交易所。

　　二是CFTC对全国期货市场实行全面监管，政府监管与行业自律监管并重，但政府监管处于主导地位，有效地保证了期货市场的安全和秩序。期货交易所、行业协会和政府在各自的规章条例和法律规范中规定有登记注册制度、会员制度、财务检查制度、保护客户制度和仲裁制度等等，同时，对期货交易的各类组织与人员、各个环节也进行了全面规定，较好地处理了立法与执法、政府监管与行业协会监管、政府与市场的各种关系，保证了期货市场的正常运行。

　　（二）中国期货市场监管体制及其特点

　　中国期货市场监管体制经过了无人监管——多头监管——集中型监管体制的演进过程。现行期货市场监管体制是集中型、三级监管型。集中型监管体制架构于1998年10月正式确立。根据1999年6月2日，国务院第267号令颁布的《期货交易管理暂行条例》第5条规定，1998年国务院证券委员会和证监会合并后的中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）为中国期货市场的主管部门。但中国证监会只是国务院下属的正部级直属事业局，不是行政机关，这给中国证监会行使对期货市场的监管职权造成了一定的影响。

　　2000年12月29日，中国期货业协会成立，标志着中国期货市场形成了中国证监会、期货业协会和期货交易所的三级监管体制。中国期货业协会是社会团体法人，2007年颁布实施的《期货交易管理条例》（以下简称《条例》）明确了期货业协会作为行业自律性组织的法律地位，在中国证监会指导和监督下，履行以下职责：投资者教育；行业培训；制定行业自律规则，对违反规则的会员给予纪律处分；期货从业人员的资格考试和认证管理；受理投诉，调解纠纷。

　　中国的期货交易所仍实行行政管理体制，且产权制度不明确。按《条例》第7条、第8条规定，期货交易所是在中国境内登记注册的、不以营利为目的的企业法人或其他经济组织，按照其章程的规定实行自律管理。期货交易所以其全部财产承担民事责任。期货交易所的负责人由中国证监会任免。期货交易所的管理办法由中国证监会制定。期货交易所设计合约，安排合约上市，按章程和交易规则对会员进行监管。

　　可见，中国期货市场监管体制具有如下特点：

　　一是权力高度集中。中国证监会是唯一且独立的最高监管机构，权力高度集中，权威性较高。该监管体系实行垂直管理，由中国证监会及其直属派出机构——地方证券监管办公室两个层面构成，地方证券监管办公室直接受中国证监会管辖，不受地方政府的行政干预，有利于提高监管效率。

　　二是行业自律管理权力不够。期货业协会和期货交易所的自律管理未受到应有的重视。期货业协会只能制定会员应当遵守的行业自律性规则，监督、检查会员行为，对违反协会章程和自律性规则的，按照规定给予纪律处分；负责期货从业人员资格的认定、管理以及撤销工作。期货交易所只能根据《条例》和《期货交易所管理办法》的授权，制定违规处理办法和在业务规则范围内查处违规行为，并对违规者实施纪律处分。实际上，期货交易所只起辅助政府监管的作用，且完全受制于中国证监会。

二、美中两国期货市场监管体制异同分析

　　美中两国都是地大物博的大国，两国期货市场监管体制既有一些相同之处，也有诸多不同。

　　（一）美中两国期货市场监管体制的相同之处比较分析

　　美中两国期货市场都实行三级监管和分业监管模式。

　　1.三级监管模式

　　美国期货市场实行严格而有效的三级监管模式，由CFTC、NFA和期货交易所相辅相成、相互制约，共同构筑而成。中国期货市场也是实行三级监管体制，即中国证监会负责期货市场的宏观调控，中国期货业协会负责期货行业自律管理，期货交易所负责内部的一线市场监控，集中监管和市场自律相结合。

　　三级监管可以将政府的宏观监管和市场参与主体的微观监管较好地结合起来，将立法资源和执法资源有机结合，可以节约运行成本，避免资源的重复和浪费。

　　2.分业监管模式

　　分业监管是不同性质的金融机构分别由不同监管机构管辖。一国金融市场是由期货业、银行业、证券业、保险业、信托业等共同组成的。美中两国金融市场目前都实行分业监管。一般来说，美国联邦储备委员会（FR）负责银行系统的监管，证券交易委员会（简称SEC）负责证券系统的监管，CFTC负责期货系统的监管，它们在各自的行业内行使联邦监管权。中国证券业与期货业的监管统一由中国证监会负责，而保险业和银行业的监管分别由中国保监会和中国银监会负责。

　　分业监管有利也有弊，优点在于可以实现专业化分工，适应现行的金融机构模式。但其最大的弊端在于：各监管机构之间相互制约，管理不协调，难以保证信息共享，影响监管效率；而机构重叠又会导致监管资源浪费。如美国FR只负责银行系统的监管，却无法对非银行金融机构实施监管，可是这些非银行金融机构也会与银行系统发生业务往来，进行OTC交易，这就可能出现监管漏洞，容易传导风险。

　　（二）美中两国期货市场监管体制的不同之处比较分析

　　美中两国期货市场虽然存在一些相同之处，但由于文化传统、经济制度、市场发育程度、法律体系等方面存在差异，两国期货监管体制具有诸多不同之处。

　　1.美国是行政监管和行业自律监管两者并重，而中国偏重于行政监管

　　在美国期货市场管理体系中，行业的自律管理和交易所的自律管理与CFTC的行政监管同等重要。美国证券交易委员会第二任主席威廉•道格拉斯曾经形象地描述为“交易所发挥领导的作用，而政府发挥剩余的作用。换句话说，政府拿着猎枪，站在门后，子弹上膛，抹好油，拉开枪栓，随时准备开枪，但期望永远不上火。”而中国证监会充当的却是市场的“救火队员”。实际上中国期货市场的监管只有第一层次，第二层次的监管还没有建立起来，第三层次虽有，但效果不佳。即中国以中国证监会的市场宏观调控为主，期货交易所内部的一线市场监控和中国期货业协会的行业自律管理只是起到辅助作用。这种体制使中国证监会很难适应期货市场发展的需要，几乎每天都会遇到缺钱或缺人手问题。

　　2.中国期货市场是一体化的单一监管机构模式，而美国期货市场则实行多头监管

　　美国是多个监管机构并存模式的典型代表，是机构监管与功能监管模式的混合体。这不仅表现在机构监管与功能监管的重叠上，同时还表现在机构监管与机构监管的重叠以及功能监管与功能监管的重叠上。美国期货市场的监管虽然以CFTC、SEC、FR为主导，但其他联邦政府机构或相关的行业机构也介入期货或期权交易的监管，如财政部货币监理署、银行管理机构如美联储及货币监管局（简称OCC）、联邦存款保险公司（简称FDIC）、证券投资人保护公司（简称SIPC）以及州政府等。

　　美国的多头监管模式是1929——1933年世界经济大危机的结果，也是监管机构和利益集团争权夺利的结果。自从1982年2月24日价值线指数期货合约交易在美国推出之后，由于股指期货具有股票和期货的双重特征，导致了美国证券交易委员会和商品期货交易委员会对其监管权的冲突问题，最终形成一种分割与协作的监管格局。这种格局阻碍金融创新，增加市场运作及监管成本，降低市场效率，造成市场竞争力的下降，一方面，使美国期货市场深受多头监管之苦；另一方面，又造成了OTC市场等监管漏洞。

　　目前，中国期货市场上由于交易品种单一，仅限于商品期货，因此，只有中国证监会对期货市场享有监管权。股指期货等金融衍生品推出后，具体由哪个部门负责监管目前尚未明确。

　　3.两国监管机构权限不同

　　（1）美国CFTC除拥有独立的决策权、行政权外，还有准立法权和准司法权。中国证监会不享有准立法权和准司法权，却有包括任免期货交易所总经理、制定期货交易所和期货从业人员管理办法在内的行政权。而这些行政权美国CFTC是没有的。（2）美国期货市场对期货上市的要求不像中国限制得那么严格。美国期货交易法对期货商品的上市并未作出任何限制，且法律也没有授权CFTC对期货商品的上市可以规定任何限制。法律赋予交易所自我确认上市的期货合约的权力，由此，CFTC也仅根据法律的要求对交易所上市的合约进行审议或采取相应的消极限制措施。因此，决定期货合约是否可以上市或退市是由交易所定夺的，即由市场本身安排。只要该上市的品种不易被市场垄断，该交易的合约符合法律或CFTC规定的要求，任何由期货交易所设计的期货合约都可以进入市场交易或执行。而中国的期货交易所上市新的交易品种必须经过中国证监会审批。中国证监会虽然可以批准交易所上市新的交易品种，但还应当征求国务院有关部门的意见。实践中，这是中国期货市场推出新的交易品种步履维艰的主要原因之一。（3）与美国CFTC相比，中国证监会还缺少对违规者起诉的权力。根据美国期货交易所法的规定，CFTC有权受理投诉、控诉、处罚违法违规人员，及对违法违规人员提出指控。对违反期货交易法的任何人，CFTC均可在美国联邦地方法院提起民事诉讼，要求法院判处高额罚款和颁发禁令。然而，中国证监会却只能查处违法违规人员，但不能作为原告起诉期货市场的任何违法违规者，其手段仅仅限于行政处罚。

　　美国期货业协会可以直接对客户纠纷作出仲裁裁决。中国期货业协会受理客户投诉后，只能对其纠纷进行调解，如果客户不接受调解，那么，他们只能向法院提起诉讼，或将纠纷提交仲裁机构，请求仲裁。此外，美国期货业协会拥有的年度财务检查权，中国期货业协会却没有。是否享有仲裁权和年度财务检查权，是美中两国期货业协会职责的重大区别。

（来源：《投资与证券》  2010年第3期）

责任编辑：文雯