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总 论

　　承德市位于河北省东北部，地处北纬40°11′至42°40′，东经115°54′至119°55′，东靠辽宁，北接内蒙，南环京津唐。承德市辖八县三区（即围场满族蒙古族自治县、丰宁满族自治县、宽城满族自治县、隆化县、滦平县、平泉县、兴隆县、承德县、双桥区、双滦区、营子区），其中：围场满族蒙古族自治县、丰宁满族自治县、宽城满族自治县、隆化县、滦平县、平泉县是国家扶贫开发工作重点县，承德县是省扶贫开发工作重点县。总面积3.95万平方公里，其中耕地面积496万亩，占全市总面积的8.4％；人口361.3万人，其中农业人口274万人，贫困人口72.51万人，农村劳动力171.4万人，人口密度91.4人/平方公里；共有205个乡镇，2557个行政村。到2005年底，全市地区生产总值360亿元，其中一产增加值65.1亿元，粮食总产量111.6万吨，农民人均纯收入2582元。

　　经过2002——2005年三年的扶贫，承德市有276个贫困村达到了脱贫出列标准，占贫困村总数的27％，但这只是扶贫开发工作的阶段性成果。由于解决温饱的标准低，基础设施不完善，抗灾能力差，脱贫基础薄弱，大部分贫困人口脱贫不稳定，群众生活质量低，生产条件仍很差：到2005年底，全市1024个贫困村中不通公路的有323个，饮水不安全的有356个，生产生活用电困难的有134个，不通程控电话的有240个，没有卫生室的291个，没有文化活动场所的有795个。目前全市需要重点解决629个二、三批贫困村和119个未达到脱贫标准的第一批贫困村的脱贫任务，还有72.51万人的贫困人口和低收入人口尚未解决温饱的问题。

　　按照省发改委部署，结合《承德市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《承德市扶贫开发（2006——2010年）发展规划》，在市政府的统一领导下，在有关县上报的基础上，由市发改委编制《承德市“十一五”以工代赈建设规划》。

第一章  “十五”以工代赈建设成效和问题

　　第一节 “十五”以工代赈建设成效

　　“十五”期间，国家进一步加大了以工代赈投入力度。在市委、市政府的正确领导下，在省发改委的大力支持和指导下，我们精心组织，认真谋划和筛选项目，加强工程管理，承德市的以工代赈工程取得了明显的成效。五年中，承德市共争取国家以工代赈扶贫资金22309万元（含项目管理费173万元），加上地方配套和群众自筹，以工代赈工程建设总规模达到38017万元，共实施以工代赈项目238个，项目覆盖承德市八个县和双桥、营子两个区。相继建成了一大批交通、水利、农业等以工代赈扶贫项目，共完成坡改梯7.68万亩，中低产田改造10万亩，新增和改善灌溉面积23万亩，建防洪堤坝28.3万米，解决了20万人饮水困难问题，新修（改建）公路1877公里，解决了46.7万人行路难问题，为承德市18万贫困人口的脱贫创造了条件，取得了巨大的经济、社会和生态效益。以工代赈工程的实施，尤其是变“输血”为“造血”后，大大激发了贫困地区干部群众自力更生、艰苦奋斗、脱贫致富的创业精神，人们的思想观念和精神面貌也发生了深刻地变化。

　　1.基本农田建设项目

　　五年来，承德市利用以工代赈扶贫资金2801万元，加上地方配套和自筹资金5697.2万元，建成基本农田17.93万亩，其中坡改梯7.68万亩，改造中低产田10.255万亩。这些工程的实施，大大改善了贫困地区的农业生产条件，项目区人均增收305元。为稳定增加粮食生产能力奠定了基础。

　　2.农田水利建设项目

　　五年来，承德市利用以工代赈扶贫资金7122万元，加上地方配套和自筹资金共11416.15万元，新打井1900眼，修防渗渠7.818万米，修护村护地坝28.3 万米，新增和改善灌溉面积23万亩。

　　3.乡村道路建设项目

　　五年来，我们加大了投入，全市利用以工代赈扶贫资金9803万元，加上地方配套和自筹资金共16125.93万元，共修建乡村公路1877公里，新建独立桥涵806座，大大改善了贫困地区交通闭塞的状况，解决46.7万人的行路难问题，提高了运输的总体效益，活跃了城乡之间的物资交流，带动了当地及周边地区经济和其他产业的发展。特别是以工代赈省际间“断头路”示范项目的建设，打通了承德市与邻省之间的“断头路”问题，推动了当地经济和社会事业的发展。

　　4.人畜饮水建设项目

　　五年来，承德市利用以工代赈扶贫资金1838万元，加上地方配套和自筹资金共2919万元，打井298眼，引泉234处，建蓄水池（窖）243个，解决了20万人饮水困难问题。

　　5.小流域治理项目

　　五年来，全市利用以工代赈扶贫资金472万元，加上地方配套和自筹资金共1443万元，完成小流域治理11.22万亩，有效地控制了水土流失，改善了生态环境。

　　6.草场建设项目

　　五年来，全市利用以工代赈扶贫资金100万元，加上地方配套和自筹资金共416万元，完成人工种草3万亩，引进绒山羊500只，为当地农民脱贫致富奔小康打下了基础。

　　第二节 存在不足及问题

　　“十五”期间依照国家、省有关以工代赈政策和资金投向范围的规定，我们加强了对以工代赈项目和资金的管理，但在项目建设过程中也存在一些不容忽视的问题：一是由于地方政府财政紧张，个别县区在财政入不敷出的情况下，很难保证项目配套资金足额及时到位，个别项目实际建设规模与批复存在差异；二是因计划下达较晚，受气候条件影响，不能保证当年工程当年完工，从而影响以工代赈扶贫效益的最大发挥；三是特殊的地理条件使得实施项目一定程度存在“小、散、多”现象，没有体现出规模效益；四是大部分贫困村多在偏远山区，基础条件较差，治理难度大。

第二章  “十一五” 以工代赈建设面临的形势

　　“十一五”是承德市各项事业发展新的历史时期，同时也是承德市扶贫开发工作前所未有的大好机遇，党的十六届四中全会确定了坚持以人为本，全面协调可持续的科学发展观，并提出要推动建立统筹城乡发展，统筹区域发展的有效体制机制，在指导方针、政策措施上注重加强薄弱环节，特别要重视解决好农业、农村、农民问题，这为新时期的农村工作指明了方向，增添了动力。自《行政许可法》颁布实施以后，以工代赈逐步走上规范化、法制化的轨道。去年，国务院发文明确国家以工代赈资金的审批是非行政许可的行政审批项目，审批和执行主体是国家发改委和省及以下发展改革部门、以工代赈办。按照《行政许可法》的要求，国家发改委已经制定了《国家以工代赈管理办法》，这是新时期以工代赈工作的指导依据。要想做好这项工作就要认真研究和把握以工代赈在新形势下的定位，使之在反贫困事业中发挥更大的作用，因此“十一五” 以工代赈项目建设要突出特色、突出集中连片、突出综合开发，要尽量安排贫困群众参与，同时还要提高以工代赈工程补助标准，使得劳务报酬以扶贫性质充分体现。承德市各县也相应成立了以工代赈办公室，为加强项目管理创造了更为有利的条件。

　　承德市所有贫困村自然条件和基础设施均较差，社会发育程度和综合发展能力都比较低，有些已经解决温饱的地方，标准低、不稳定，存在着返贫隐患。贫困地区农业生产基础条件还没有根本改变，抵御自然灾害的能力依然很差，全市旱涝保收面积100.38万亩，仅占总耕地面积的20％；农村饮水不安全问题依然存在，全市有近180万农民存在饮水不安全问题；交通道路状况还比较落后，全市贫困村不通公路的里程有1762.1公里。贫困村的基础设施条件差，直接影响了承德市贫困村脱贫，急需国家加大对承德市以工代赈的投入。

　　针对承德市农村人口所占的比重大，生产剩余劳动力多等特点，靠仅有的经济扶贫已不能从根本上解决贫穷问题，因此，在现阶段的扶贫形势下，从以工代赈项目的选择上要把重点放在以下四个方面：一是在现阶段，以工代赈基础设施项目要选择那些劳动密集程度高，可以为当地带来更多就业机会的项目；二是要因地制宜选择项目，要根据制约脱贫的关键点来确定项目；三是要结合当地农业产业化的发展的来选择项目；四是在项目的选择上，农业基础设施建设（包括基本农田建设和农田水利建设项目）、交通基础设施项目应优先于其他基础设施项目。只有通过发展基础条件，通过项目服务农业产业化发展，变“输血”为“造血”，促进农民脱贫才是唯一的出路，这将是今后承德市以工代赈工作中一项任重而道远的工程。

第三章 “十一五”以工代赈建设思路

　　第一节  指导思想

　　以工代赈“十一五”规划的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神和社会主义新农村建设及构建和谐社会的要求，围绕解决全市农村贫困人口温饱这一中心任务，树立和落实科学发展观，以加快推进承德市二、三批贫困村扶贫开发工作为重点，以调整产业结构，推进农业产业化经营，加强基础设施建设为主要内容，体现社会公平、公正，促进农民增收，加快脱贫致富和社会主义新农村建设步伐。

　　第二节  基本原则

　　以工代赈工程是一项长期而艰巨的历史任务，在实施中必须始终坚持以下基本原则：

　　坚持政府主导与市场机制相结合的原则。要充分体现以工代赈扶贫工作以国家政府为主导的原则，号召全社会关心，支持和参与，以政府扶持为导向，充分调动贫困乡、村广大干部群众改变贫困落后面貌的积极性和主动性，落实兑现以工代赈劳务报酬，使贫困群众从参加以工代赈工程建设中获得相应的经济收入，保护群众的利益和贫困地区农民参与建设的积极性。

　　坚持自力更生为主，国家和社会支持帮助为辅的原则，主要依靠市、县、乡村广大干部带领群众振奋精神，自强自立，苦干实干改变落后面貌，摆脱贫困，走向富裕。

　　坚持“以人为本”的原则，充分体现全面、协调、可持续发展观。

　　坚持突出重点、突出急需的原则。对制约贫困的重点建设内容和群众急需解决的建设内容优先安排。

　　坚持解决当前问题与着眼长远发展相结合的原则。既要有抓住机遇、抢先发展、解决当前重大问题的紧迫感，又要树立长期奋斗、持久不懈的思想准备和战略部署，因地制宜、量力而行、力求实效，把这项德政工程进行到底。

　　第三节  总体建设目标

　　规划项目建成后，可完成测土配方施肥、培肥改土、坡改梯、秸杆还田等7.5万亩，可新修护村护地坝150公里，新增灌溉面积10万亩，新建公路350公里，新打井310眼，扬水138处，引泉76处，建水池水窖369座。这些项目实施后，一是可为农民提供务工机会130多万个，劳务报酬4000多万元，直接增加农民收入；二是有利于推动产业结构的调整，引导农民种植高附加植的良种作物和环保型的优质绿色产品，为农业增收增效提供有利条件；三是农业的稳定发展拉动相关各业的快速发展，农业收入的增加为发展民营企业、个体私营经济提供后备资金，能有效推动各项事业的综合发展和农民总体生活水平的提高。

第四章  “十一五”以工代赈建设重点和主要任务

　　第一节  建设布局

　　根据“十一五”规划区内贫困人口分布和以工代赈扶贫开发的重点，“十一五”以工代赈要紧紧围绕各县的农业主导产业摆布项目，一是继续抓好贫困农村基础设施条件的改善，进一步加强交通、农田水利建设，逐步改善贫困地区生产、生活条件；二是加大成片开发和综合治理力度，努力形成区域特色经济。

　　项目布局在全市六个国家扶贫开发工作重点县143个乡（镇）748个扶贫开发工作重点村。

　　第二节   建设任务

　　“十一五”期间，承德市以工代赈资金重点建设基本农田、小型农田水利、乡村道路（重点是桥涵建设）、农村饮水安全工程（安全用水规划外的人口数）四个方面，具体情况如下：

　　（一）基本农田

　　继续加大对基本农田建设力度，到“十一五”末，完成测土配方施肥、培肥改土、坡改梯、秸杆还田等7.5万亩，大力推进农村经济结构调整和农业产业化进程，在改田改土的基础上建设好特色农业产业基地。

　　（二）农田水利

　　以小型农田水利工程为主，新建、改造、配套和节水并举，新建护村护地坝150公里、新打机井1000眼、集雨工程28处、水窖1460个，清理河床34.5公里，修渠93.7公里。可新增节水灌溉面积10万亩。

　　（三）乡村道路建设

　　在“村村通”公路建设的基础上，结合全市扶贫的总体要求，在配套农村产业结构调整布局上，加快实施行政村到自然村公路的建设和改造延伸步伐，切实改变和解决贫困农户出门难问题。“十一五”期间，利用以工代赈资金建设四级路350公里，桥涵6500延米。

　　（四）农村饮水安全建设

　　加强饮水安全工程的规范建设和管理，结合当地实际，采取切实可行的有效措施，加快解决农村饮水不安全问题的步伐。适当集中建设一批标准较高、水源稳定的乡（镇）供水工程，认真解决好以住建设中重建设轻管理的问题，加强管理，保证项目效益的长期发挥。规划打井310眼，扬水138处，引泉76处，集雨场3处，水池水窖369座，解决15万农民饮水不安全问题。

第五章 投资估算和资金来源

　　第一节  项目总投资

　　2006——2010年，承德市规划实施以工代赈项目共计四大类，包括基本农田、小型农田水利建设、乡村道路建设、农村饮水安全建设项目，依据规划期内的建设目标和建设任务，按照各项目的建设定额、标准，承德市“十一五”规划以工代赈建设项目总投资为58393万元，其中申请以工代赈资金40874万元。分行业投资估算为：基本农田建设总投资为5572万元，其中申请以工代赈资金3900万元；小型农田水利建设总投资为23749万元，其中申请以工代赈资金16624万元；乡村道路建设总投资为20929万元，其中申请以工代赈资金14650万元；饮水安全项目总投资为8143万元，其中申请以工代赈资金5700万元。

　　第二节  资金来源

　　“十一五”期间，承德市以工代赈项目规划总投资58393万元。项目资金来源为申请国家以工代赈资金40874万元，自筹17519万元。

　　第六章  促进“十一五”以工代赈建设的措施

　　第一节   政策措施

　　承德市“十一五”以工代赈建设规划要顺利实施就必须从组织领导、加强协调、增进市场观念、推进机制创新等方面制定出切实可行的政策措施，在规划实施中必须坚持各县以工代赈办是计划的主体，实施的主体，监督的主体，突出这三大主体地位。

　　为实施好好规划，各县要按照国家、省、市发改委的有关规定和要求，成立以主管副县长为组长，发改局局长为副组长，农牧、交通、水利、扶贫、审计、财政、监察等部门主要领导为成员的以工代赈领导小组，下设办公室在县发展改革局，授权县以工代赈办在全县以工代赈项目中的统筹协调和全过程监督管理职能，切实做到领导到位，组织落实，人员充实，保证以工代赈建设顺利开展。

　　第二节   工程管护

　　以工代赈项目建成交付使用后，明确其产权归属，达到一年建设，长久受益和“开发一片，成功一片”的目标，落实管理主体，制定出各专项项目工程管理规章制度，各级政府和有关业务部门要制定出定期或不定期检查制度，监督建后工程管护情况，发现问题及时整改，各县要按照有关行业的特点制定出台以工代赈项目建后管护制度，并和项目乡（镇）、村签订管护责任书，使以工代赈项目切实发挥扶贫效益。

　　第三节    实施监督

　　市、县以工代赈办在实施过程中必须加强对以工代赈项目的全过程跟踪与管理，确保项目建设成效。

　　一是严格基本建设程序，继续强化以工代赈前期工作和项目申报程序管理。在接到上级发改部门关于编制项目建议计划的通知后，各县发改局根据规划确定项目，经市发改委同意后，认真做好外业工作，委托有资质的单位编制项目可行性研究报告，杜绝随意调整计划的现象发生。

　　二是加强以工代赈计划管理，维护计划的严肃性。在以工代赈计划执行上，未经上级以工代赈部门批准，任何单位和部门不得随意调整和变更项目及投资计划安排。各县在项目实施前，必须向市发改委报实施方案，并经市发改委批准后方可开工建设，切实维护计划的严肃性。

　　三是加强资金的使用管理。以工代赈资金是国家扶贫性质的专项资金，要确保资金在拨付中不挤占、不挪用、不出问题。在资金管理上，严格按照《扶贫资金管理办法》、《国债资金管理办法》有关规定进行管理。决不允许出现挪用、挤占国家以工代赈资金的情况。

　　四是加强项目实施管理，严格实行以工代赈项目质量终身责任追究制、竣工验收制、目标责任制管理，完善工程质量保证体系。市、县发改部门对项目实行全过程跟踪管理，定期或不定期组织人员深入实施现场检查，及时发现问题及时解决问题。项目完工后，由项目实施部门向县以工代赈办提出书面验收申请，由县以工代赈办牵头，会同相关部门对工程进行竣工验收，确保工程质量。县以工代赈办验收完毕，市发改部门依据《承德市以工代赈项目验收办法（试行）》对年度的以工代赈重点项目进行验收。

　　五是加强宣传动员，严格兑现劳务报酬，实行项目公示制，充分调动项目区广大群众的积极性。坚持项目公示制，通过电视、广播、标语、项目公示牌等多种形式宣传，公示到项目点，让广大群众真正知道以工代赈这一“德政工程”是切切实为他们自己办好事，办实事的“阳光工程”，让广大项目区农户积极参与到项目建设中来，除专业施工外，其余必须有群众投工获取劳务报酬，增加贫困地区农户的收入。使以工代赈工程为承德市的扶贫开发工作做出贡献。

（来源：承德市人民政府  20100916）

责任编辑：北一