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    随着中美经贸关系日趋紧密，两国经贸之间的磨擦也日益增多。2006年春天中国国家主席胡锦涛主席访问美国时，布什总统建议中美之间建立一个新的高层机制——中美战略经济对话来协调和加强两国经贸关系。同年9月，中美启动了两国战略经济对话机制。对话主要讨论两国共同感兴趣和关心的双边以及全球战略性经济问题，每年举行两次，第一次于2006年12月在北京举行，第二次已于今年5月在华盛顿举行，今年年底第三对话将在北京举行。应该说，两国领导人对这一机制高度重视，美方由财政部长保尔森领衔，十几名涉及经贸的内阁级部长参加对话，而中国方面，由吴仪副总理带队，十几位有关经贸的部长级别的人参加。两次对话下来，吴仪和保尔森都认为对对话是富有成效的，是有积极意义的。但在美国，媒体和国会大都认为这两次对话是失败的，中国并没有作出实质性的让步和妥协。而在中国方面认为我们已经作出我们能够作出的让步了，美国国会为什么还有人老是不满意？原来中美经贸关系中介入了太多的政治因素，这一点连研究政策的经济分析家也注意到了，有人甚至说：中美战略经济对话不是经济对话，而是政治和战略对话。那么，让我们分析一下从美国方面看有哪些政治因素介入了中美经贸关系？

    首先，国会政治的深度介入。美国宪法规定：国会与总统分享贸易权。因此，在这一权力格局下，国会在美国的贸易政策方面积极主动，严格审视总统和行政部门的政策倡议，对与他们主张相距甚远的政策会“据理力争”，目的迫使行政部门对外国贸易伙伴更加强硬。目前国会负责制订贸易政策的议员均是民主党的“基要派”——他们代表了民主党的政治基础的利益。最值得关注的是众议院，从位高权重的女议长南希•佩洛西到大权在握的众议院筹款委员会主席、来自纽约州第15选区（主要是哈莱姆）黑人民主党众议员查尔斯•兰格尔，再到直接负责贸易政策的众议院筹款委员会下属的贸易小组委员会主席、密歇根州第12选区的民主党众议员桑德•莱文。目前，该委员会已于2月27日提出了针对中国“不公平贸易”的《2007年非市场国家贸易救援法》（H.R.1229），两位提案者之一是该委员会成员、民主党年轻新秀、来自亚拉巴马州第7选区（主要是蒙哥马利市）的黑人众议员亚瑟•戴维斯，另一位提案者是该委员会的成员、来自宾夕法尼亚州第3选区的共和党议员菲尔•英格里奇。此外，在参议院，一些“重量级人物”也早就酝酿，除了人所共知的舒默—格拉罕姆联名提出的27.5％的惩罚性关税法外，小企业委员会前主席、现共和党的首席女参议员奥林匹娅•斯诺几次提出的《公平汇率实践法》（S.984），也值得关注。此外，参议院商业委员会已定好要在5月2日、第二轮中美战略经济对话之前召开有关中美贸易的听证会，目的不外乎对中国施加压力，使得美方代表以“国会压力”为口实要中国作出让步。

    与众议院筹款委员会相比，参议院财政委员会（也是负责制订贸易政策的委员会）相对温和，其主席为来自蒙大拿州的民主党参议员鲍卡斯、共和党首席议员为来自艾奥瓦州的查克•格拉斯利，这两个州主要是农业州，由于美国对中国的农产品贸易中是顺差，因此他们似乎对自由贸易还比较积极，力主国会继续授予总统“贸易促进权”（TPA）。来自北达科他州的共和党参议员拜伦•多根则对中国提出严厉指责：2001年前，给予中国正常贸易待遇是遵照《杰克逊—瓦尼克修正案》，要经过年度审议通过才给予的；中国入世时承诺要遵守世贸准则，结果却并非如此，国会既然可以通过永久正常贸易待遇，也可以撤销这一待遇。

    2006年，芝加哥全球事务委员会的一个调查发现，美国民众对全球化的支持程度远低于中国、印度等发展中国家。由于美国的民意对全球化、自由贸易体制的支持下降，越来越多的美国人感受到全球化的负面影响。全球化对所有国家来说，都是“几家欢喜几家愁”，有得益者、有受损者。从排序上看，国会领导人显然认为，企业在全球化中获益最大，但工人、农场主受到损害。因此，国会正在对全球化是否最大限度地为美国的工人、农场主、企业服务进行听证，与此相关的听证是目前的贸易规则是不是还有利于美国，如果不是，哪些需要修正。无论国会内有关中国的法案最终是否能通过，对于国会内酝酿的美国贸易政策的这一倾向值得重视。

    其次，政党政治的角力。从上世纪90年代以来，一般地讲共和党内主要流行贸易自由主义，而民主党内主要流行贸易保护主义。现在越来越多的美国人感受到全球化的负面影响，因此贸易保护主义，打着“公平贸易”的旗帜几乎成了民主党的主流。即使是民主党总统克林顿执政时期，反对自由贸易协定的人也主要来自民主党。2006年中期选举中，民主党掌控国会两院多数后，获得了设置立法议程的主导权，尤其是在众议院，该审议哪一项议案，该对哪一项议案使用什么辩论规则都由民主党来定。民主党内一直潜伏着的贸易保护主义终于可以申张他们的主张了。据有关资料统计，截止5月7日前，美国国会涉及对华经贸的40个议案中，有25个议案是由民主党方面提出的，另外15个是由共和党人提出的。

    第三，部门间政治的角力。从大的方面来讲是行政部门与立法部门的角力。布什受伊拉克战争之累，在民意中的支持率处于低谷；另外国会共和党人在中期选举中失利也不仅使布什总统失去了强有力的支持，而且由于不少国会共和党人将失利原因归咎于总统的伊拉克政策，因此从总的看在行政部门与国会的角力中，总统的权力更趋软弱，而国会权力更趋扩张，国会不时地要与总统叫板，以显示出他们敢于在政策方面挑战总统，对总统的“错误政策”进行制衡和纠正。从小的方面来讲，行政部门之间的部门政治也在角力，譬如财政部对第二次战略经济对话很满意，认为中国在开放金融市场方面作出了努力，财政部长保尔森代表华尔街的利益是人所共知的事实；此外，中国持有大量美国政府债券等于给财政部帮了大忙，财政部自然乐不可支；但商务部则不那么满意，因为尽管中国采购了326亿美元的美国产品，但由于结构性因素，美国对华贸易逆差高居不下，商务部压力很大。

    第四，选举政治的因素。作为代议制机构，美国国会每两年一次的选举对于议员来说压力相当大，尤其是对于众议员来说，每两年所有435位议员都要改选，谁在选举中失利，谁就丢了政治饭碗，对于那些职业政治家来说，输掉选举可不是一件开心的事。虽然众议院的竞选连任的成功率平均高达95％以上，但没有哪一个议员可以高枕无忧，即使是权重一方的议长也会在竞选连任中败北（如前议长托马斯•福利），委员会和小组委员会主席也难脱败北的命运（如前众议院国际关系委员会亚太小组委员会主席吉姆•李奇），更不要说一般的议员了。而赢得连任的必要条件主是关心选区和选民的利益，反映选民的要求，议员是选区派往华盛顿的“大使”和“代表”，如果工作做不好，选区有权“撤换”。仔细考察国会目前对中美贸易的主要提案和压力，结合国会的权力结构，我们不难看出这些提案与选举政治中的地理因素有关，有些州值得重视：一是纽约州。如上所述，众议院筹款委员会主席查尔斯•兰格尔、参议员查尔斯•舒默、已开始显示对中国强硬的、有意角逐2008年总统职位的女参议员希拉里•克林顿都来自纽约州。二是密歇根州。密歇根州的汽车制造业近年来不景气，工人失业率较高，而出生于汽车城底特律的莱文兄弟自然对此要显示“关切”，而这两兄弟分别在参众两院、而且位高权重——桑德•莱文是众议院筹款委员会下属的贸易小组委员会主席，如上所说，他在贸易政策上的作用自不待言；卡尔•莱文则是参议院军事委员会主席，他不仅关注经贸（与他的选举紧密相关），而且还关注安全（他曾在朝鲜战争中服役），他在前一段时间里在“美中经济安全评估委员会”上作证，与其弟弟遥相呼应，一方面指责中国“不公平贸易”、“操纵汇率”、“违反知识产权”、“出口补贴”、“违反世贸准则”，另一方面又对中美战略关系表示忧虑，尤其是对中国与伊朗的关系。三是俄亥俄州。2006年新科参议员谢罗德•布朗一直以平民主义者（实际上是贸易保护主义者）代言人自居，此前他在当了多年的众议员，他自称无论是民主党统克林顿还是共和党总统，在贸易问题上，为了维护工人的利益，他都敢与他们对抗。俄亥俄州的失业率也比较高。有这样一个“刺头”，为了自身的利益（“政治前途”），无论谁当总统他都不会“服软”。从前，美国的选举政治中流行一句话：“所有政治都是地方政治”，而在全球化时代，这句话变为，“所有政治都是全球政治”。议员们和候选人认识到，他们自身的政治前途与其他国家有关！这就使得他们在外贸决策中更加积极。

    第四，利益集团政治的掺和。在美国经贸领域中，长期以来大企业集团和大劳工集团是最有影响的利益集团。在中国2001年加入世贸组织之前，国会每年一次的对华贸易待遇辩论中，大企业集团的游说者几乎都支持国会给予中国正常贸易地位，这样大企业好与中国做生意，而大劳工则站在反面。而目前的情况是，大企业对大劳工的基本格局在对华问题上正在发生一些微妙的变化：一是大企业内部的变化，跨国公司仍然积极支持对华贸易，但他们已无需担心年度辩论；而一些企业特别是制造业由于在与中国企业的竞争中失利，因此主张对华强硬，甚至游说国会议员提出扩大“伯德条款”——该条款要求美国安全部门的采购要首先购买美国的产品——将“伯德条款”扩大到所有的联邦政府部门的采购都要买美国制造的产品；二是大劳工内部，除了一些参与全球化的劳工或者工作机会没有受全球化影响的劳工外，那些由于美国制造业外迁而失业的工人对中国意见最大。他们是全球化的失利者，但他们简单地归罪于中国，认为中国工人抢了他们的饭碗。结果是把中国当作替罪恶羊。而大劳工是民主党的基础选民，因此他们在民主党“执政”国会的时代影响就显得特别的大。

    明年又逢美国大选年，因此可以预计以上所分析的政治因素会更多地介入中美经贸关系。结合美国的政治环境，中美经贸关系要想不政治化几乎是不可能的！重要的是我们对此要有清醒的认识和了解。

（来源：《南方》2007年第七期）

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