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    4.2.2 城中村改造带动周边整体更新尚需加强

    目前，武汉市在根据城市规划路网及分宗对城中村用地进行整理，但城中村周边用地整合只是在部分城中村中展开，并没有广泛进行。究其原因，主要为两点：

    一是相邻城中村之间的整合致使各村间利益难以协调。各村的各个地块由于区位不同而产生其价值的差异，各村之间用地的整合会导致这种土地价值在城中村经济主体之间流动，各村会为这种价值流动产生的利益得失纠缠不休而难以推进城中村改造。

    二是城中村与其他国有单位的整合成本较大。城中村改造多是采取实物拆迁还建，而一般城市用地的拆迁多是采取货币补偿，其补偿标准要高于城中村改造。前面提到，城中村改造需要开发商投入资金进行，如果城中村拆迁与周边用地拆迁结合的话，开发商往往会因为改造成本的提高而知难而退。

    由于这种土地整合难以大范围进行，城中村改造也产生一些问题。目前，城中村改造所依据的上层次规划主要为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等，上述各层次规划多为从宏观意向出发，控制了区域内各类用地发展功能，但较少从微观层次上提出用地原有房屋的拆迁还建去向问题，对区域内具体拆迁更新的指导有一定不足。

    此外，对于刚经历快速城市化后的城市而言，城中村用地占了城市用地的相当比重，并且城中村用地范围本身参差不齐，村域分隔与城市路网根本难以契合。个别村以村域为单位进行改造的方式，难以实现城市对城中村土地利用的总体掌控，并且往往会造成较多的零星用地，不利于土地的高效利用。

    4.3 城中村用地规划强度的确定

    4.3.1 强度控制体系和城中村改造安置需求共同有序影响城中村用地强度

    城中村改造中，确定改造用地的建设强度指标也是关系到地区协调发展的重要内容。在城中村的三类发展用地中，还建用地、产业用地的强度建设指标可以按照上层次规划的控制要求来确定，但开发用地强度是关系到开发商的经济收益、村民的补偿标准以及地区协调发展的重要指标，合理确定开发用地强度可分为以下3个方面：

    （1）开发建筑的销售收益必须能负担改造的成本资金需求

    城中村改造成本的主要构成部分是村民住房的还建安置和土地补偿成本。近两年由于国内房地产市场处于宏观调控时期，商品房售价也在动态变化中，村民的房产补偿也受到相应影响，合理确定适应形势和适应地区经济水平的房屋补偿标准对顺利推动城中村改造非常关键。

    在确定还建安置和土地补偿成本的基础上，对于开发用地的强度可以分别通过以楼面地价和开发利润率为工具来确定，下面具体介绍下这两种方法：

    A.楼面地价测算法

    武汉市城中村改造政策为大力支持城中村改造，规定开发用地的土地取得成本底价为还建安置和土地补偿成本的1.15倍；同时根据市场规律，楼面地价＝土地取得成本／用地建筑面积。按照这样的数学关系，如果采用地区内合理的楼面地价水平，并在确定还建安置和土地补偿成本的基础上，是可以确定开发用地的总建筑规模和建设强度指标的。

    B.利润率验算法

    除了楼面地价外，也可通过开发利润率测算开发建筑规模。按照市场的普遍情况，用地的土地取得成本、建设成本和房屋销售收入之间存在着以下的关系：

    （1＋利润率）*（开发用地土地取得成本＋开发用地建设成本）＝开发房屋销售收益

    前面提到，开发用地的土地取得成本可以通过测算还建安置和土地补偿成本确定。参考市场上相似类型的房屋售价，可以预测开发用地的房屋销售收益，这时控制开发商合理的利润率，就可以返算开发用地的房屋建设成本，同时也可以确定开发用地的建筑规模。

    （2）为了达到地区平衡发展和协调地区风貌的目的，城中村用地的建设规模不能突破上层次城市规划确定的控制容量要求

    城中村用地的建设强度指标不仅应满足城中村改造的资金需求，也必须满足城市强度控制体系对该地区的建筑容量控制要求，否则，城中村改造就违背了改善地区面貌，使地区和谐发展的初衷。为了更具体控制城中村改造用地的建设强度，将城中村用地纳入整个城市的强度控制体系，并在区域范围内统一编制控制性详细规划，明确地区协调发展的方向和各类用地的建设强度容量和用地功能，从上一层次指导城中村改造，使地区能够有序发展。

    （3）为在环境空间协调和土地利用效率之间取得平衡，应在分别满足城中村改造成本需求和上层次规划控制的基础上，进行城市设计，确定最后合理的开发建设容积率

    按照以上分析，通过改造成本测算所得的用地建设强度可以理解为城中村改造用地强度的下限值，上层次规划确定的用地建设强度可以理解为城中村改造用地强度的上限值，这两个值实际分别代表了城市土地利用效率和环境协调对城中村用地的建设控制要求。要在两者之间取得平衡，使城中村改造建设达到最优化，尚需从微观层面对用地各个建设指标进行把握，即在城中村改造用地强度的上限值和下限值的取值区间内，依据法律法规，对改造用地进行具体的城市设计，确定方案最优化情况下的用地建设强度，使土地利用效率性和环境协调性之间达到平衡。

    4.3.2 实际拆迁协调的困难造成政府和开发商对开发强度的博弈

    以上是确定城中村开发用地强度的理论方法，然而也会出现开发商和政府对开发用地强度反复博弈的情况，其主要原因在于村民要求的拆迁补偿标准与政府、开发商认定的难以统一，而导致开发成本的不确定。

    首先是村民认为政策制订的拆迁补偿办法及标准太低，不愿接受拆迁。由于“房租经济”是“城中村”居民重要的收入来源，施行改造后，这项收入在村民看来将大打折扣，所以村民如果认为补偿标准低于市场拆迁补偿标准，很容易产生抵触情绪，阻挠城中村改造。从而致使一些村在实际改造中只能按照市场拆迁价进行补偿，导致改造成本大大高于按政策估算的预测成本，开发单位难以承受。

    其次是政府制定的拆迁补偿标准是结合村民建房实际确定的，理论上能够保障村民的利益补偿。据调查，各城市的重置价补偿标准已经能够保障村民合理的利益补偿，再行提高补偿标准将直接导致“城中村”开发量的增加，使城市环境受到破坏。

    由于政府以及村集体在拆迁问题上考虑的层次不同，考虑的潜在因素不一，导致测算的方法和口径不一致、“众说纷纭”，因而各方利益难以协调，致使目前一些“城中村”改造规划编制完成后仍然在用地开发强度反复博弈。

5.关于完善城中村改造规划的几点思路

    5.1 以“廉租房”或以股份形式完善拆迁补偿机制

    在城中村改造中，存在着一些村民还建建筑规模巨大的城中村，这些城中村的还建安置成本往往难以控制，从而导致开发用地强度突破上层次规划控制的强度容量。面对这样的城中村，可以考虑以开发用地的少量经营股份来补偿村民的合法经济利益。商业股份作为一种动态和长期的收益方式，既可以减轻城中村改造的前期物质成本投入压力，从而保证开发强度处于城市规划的控制之内，也可以减轻村民的就业压力，使其获得长期稳定的收益。所以，相较于还建房和货币补偿形式，商业股份补偿形式存在着很大的灵活性。

    5.2 运用基准容积率和地价杠杆实行双重调节

    首先明确“城中村”用地在城市强度管理要求中的基准强度标准（基准容积率），对于规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地实行优惠地价，对高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。不但有利于将改造项目的建设强度控制在可接受的水平，而且还有助于消除各“城中村”之间的不公平。

    5.3 将城中村改造总体意向纳入控制性详细规划

    在未来的很长一段时间内，城市扩张的速度将不会减慢，而是加速发展。城中村改造将是我国的一项艰巨任务，只有通过系统规划，统筹布局，才能促使城市健康发展。为此，考虑到一些城市城中村用地占相当比重，建议将一定区域内城中村总体改造意向纳入控制性详细规划的控制范畴，同时可以通过编制专项规划，对城市城中村的总体空间分布、用地情况、建设情况等进行统筹把握，对土地土地供和利用应从宏观层面进行综合协调和统一布局，分析城市的供地潜力，从全市范围内尽可能的保障土地资源的集约利用和合理利用，也可充分论证一体化改造的可行性，避免造成土地供应失控，冲击房地产市场。

    此外，充分发挥城市政府的引导作用，促进各村进行统一协调。目前，很多城中村改造面临用地紧张的情况，还建困难，而部分村可利用用地比较充裕，但是由于行政权属的局限，部分可以利用的土地资源价值得不到应有的体现。由政府引导各村进行协商，在尽可能满足各村土地利益平衡的前提下，进行用地的合理分配，对于提供多余土地的“城中村”实行一定的政策优惠。

    5.4 结合城市节点建设高效率推动周边城中村和其他用地更新

    在城市建设中，城市重要节点的建设往往能带动区域的成片更新，其优势在于重要节点规划对于区域内用地的用地布局、建设强度、空间形态、拆迁安置及实施措施等有着总体把握，同时其执行力度是非常大的。相比而言，城中村改造在用地、建设强度与周边其它国有用地的协调方面、拆迁补偿方面还有所欠缺。所以，如果由城市重要节点的建设带动节点周围的城中村改造和其它用地的整体更新应该是一种快速高效的手段。实际上，武汉市城中村改造已经开始运用了这些手段，比如武汉王家墩中央商务区内的航侧村城中村改造，其建设指导依据正是王家墩中央商务区规划，避免了拆迁难、协调难的问题。

6.小结

    总体而言，城市规划对城中村改造的用地功能布局、建设强度确定、改造实施策略等方面提供了巨大的引导作用，但在目前阶段，城中村改造中还存在着周边其它用地的整合协调、拆迁协调等问题。要完善解决这些问题还需要进一步研究。可以明确的是，单独靠城市规划手段，很难解决这些问题，重点是需要政府部门的宏观调控和土地政策的支持。笔者提出的一些解决思路，希望可以为国内城中村改造工作提供一定的借鉴。

（来源：《城市规划学刊》  2009年增刊）

责任编辑：北一