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摘要：本文通过对2004年“袜子特保案”我方应对工作的回顾和分析，揭示了我国入世以来在解决中美纺织品贸易争端中所暴露出的问题，进而结合实际，阐述了现阶段我国有效应对以过渡期纺织品保障措施为主要形式的中美纺织品贸易摩擦的策略选择，以为相关政府部门和行业的应对工作和政策制订提供参考。

关键词：纺织品特保措施 袜子特保案 贸易摩擦

一、“袜子特保案”回顾

　　 2004年6月28日，美国袜业协会国内制造委员会等4家美国纺织业团体向美国纺织品协议执行委员会（CITA）正式提出对原产于中国的袜类产品（美国TC码第332/432和第632类产品）采取过渡期纺织品保障措施的申请。申诉方表示，2001年美国自中国进口的袜子仅为1200万双，产品平均单价为9美元，但在2003年进口数量增至2.64亿双，产品平均单价却跌至4.15美元；同时，2001年至2003年美国国内袜子产量从24.84亿双大幅降至19.92亿双，国产袜子的市场份额也从1999年的76％减少为40％。

　　 2004年7月21日，CITA在美国《联邦纪事》（Federal Register）发布公告，决定正式受理上述特保申请并随即展开调查。中国纺织品进出口商会于2004年8月9日代表中方向CITA递交了案件评议材料，就美方申请者的代表性，涉案产品的认定，美方市场萎缩与中国出口产品的因果关系，贴牌加工（OEM）等问题阐明了我方观点。

　　 2004年10月22日，CITA裁定认为：（1）美国生产同类产品的国内产业正遭受市场扰乱；（2）原产于中国的涉案产品是造成上述市场扰乱的重要原因；（3）原产于中国的涉案产品对美国国内产业的有序发展和贸易活动已构成进一步的扰乱威胁。

　　 2004年10月29日，CITA对中国输美TC码332和632涉案袜类产品开始设置7.5％的年增长上限（TC码432羊毛袜类产品为6％），设限期为1年，同日中方收到CITA磋商要求。按照《公众请求对中国的纺织品进口实施保障措施程序》（即美国对华纺织品特保程序），袜子特保案的磋商期应于2005年1月20日结束。令人遗憾的是，中美双方未能在规定的磋商期内达成任何协议。

二、“袜子特保案”的应对暴露中方缺失有效的应对机制与策略

　　 “袜子特保案”终以中方不得不接受涉案产品年增幅不超过7.5％（羊毛产品6％）的上限对美出口一年作为结局。这一结果不仅使一大批中国纺织企业无法在后配额时代刚刚开始之际，享受我国作为WTO成员方所应给予的自由贸易的权利，同时对2004年第四季度美方基于“市场扰乱威胁”而提出的12起特保案件的未来走向也蒙上了一层浓重的阴影，更使入世后原本就十分紧张的中美纺织品经贸关系雪上加霜，并对中国在全球纺织品贸易中的地位产生重要影响。

　　中方之所以在此次“袜子特保案”与美方交手过程中再次处于下风，中美入世双边协议及CITA单方面制定的纺织品特保调查程序对美方较为有利诚然是一个客观因素，但中方主观上缺失切实有效的应对机制和策略更是一个关键原因。纵观中方应对“袜子特保案”，可以发现如下三个突出问题：

　　第一，有关方面缺乏应对的整体思路和策略研究。尽管“袜子特保案”是继2003年针织布、睡袍、胸衣之后美国又一次对中国实施纺织品特保调查，然而中方似乎未能总结先前的应诉经验和教训，及时调整应对思路，制定相应的策略，使应对过程始终处于被动状态，具体表现为：

　　（1）不重视案件的预警工作，未能在美方行业协会向CITA提出申诉前及时掌握案件线索并采取规避措施。

　　（2）对美方调查程序及惯例不熟悉，未能有效利用调查程序所提供的申辩机会，特别是公众评议期，组织各方力量积极影响美方对案件的裁定。

　　（3）对CITA裁决后磋商阶段的认识存在误区，没有以使我方获得实质性利益作为磋商目标，并相应调整谈判思路充分运用谈判手段，力争与美方取得双赢的磋商结果。

　　（4）缺失对特保案件的评估体系，未对纺织品特保措施的影响和我方的应诉工作展开科学研究和评估，以改进工作中的不足、提高应诉水平，这就难免使我方在再一次遭遇纺织品特保起诉时，依然陷于不利局面。

　　第二，政府与有关行业、企业之间缺乏有效的应对机制和相互合作。现阶段我国行业协会的功能定位问题突出，大部分行业协会既无行业代表性和号召力，又缺乏对所属行业利益的充分了解。尽管中国纺织品进出口商会作为应对的行业代表，但由于其历史原因，目前商会的性质也只能视作“半官方”性质。因此，在以往特保案应诉过程中，我国政府、行业组织和企业相互之间的信息不对称，进而使相互之间的沟通严重脱节。一方面，政府在缺乏向涉案行业（企业）作深入调查研究、认真倾听意见的情况下“拍脑袋”应诉，自然难以“知己知彼”。“袜子特保案”我方政府和商会虽名义上作为涉案行业（企业）的“代言人”与美方进行对质，但只能停留在对相关争议性条款的法律辨析层面，却无法为涉案行业（企业）争取到实质性的利益。另一方面，政府和商会在应对过程中所掌握的动态信息，未能通过有效渠道及时传递给行业（企业），使之早作准备并进行有效配合。纺织品特保应对工作的专业性很强，行业（企业）在缺少政府指导的情况下，不知如何正确采取对策和反应，部分企业甚至为化解自身未来经营风险，进一步竞相盲目压价出口，反而给美方授之以柄，使我方的应对工作更加困难。

　　第三，行业组织和企业在纺织品特保案应诉过程中未能发挥主导作用。在整个应对过程中，中方唱主角的始终是政府和半政府性质的纺织品进出口商会，而作为市场主体的企业和真正能代表企业的行业协会却难以“抛头露面”，只能置身于世外。2004年10月，国内某涉案行业协会曾自发组织江浙沪数十家涉案重点企业，在“袜子特保案”公众评议阶段，共同发表行业联合声明，并希望能通过我驻外使馆向CITA递交其精心准备的案件评议材料。然而，此举不仅没能得到其他涉案企业的积极响应，一些地方的政府主管部门甚至表示质疑，认为特保案的对外沟通事宜应全权由政府出面解决，致使我国业内仅有的这份联合声明未能取得向美方施压的预期效果，更严重挫伤了行业组织、企业参与特保应诉工作的积极性。由于行业组织和重点企业的缺位，我方的应对工作与美方相比显得单薄而力不从心。

三、应对美国对华纺织品特保措施的“三步曲”

　　进入2005年以来，中国纺织品出口因“量增价跌”态势依然明显，所受到的国际关注和舆论压力丝毫未减。面对中国纺织品大举涌入的威胁，美国从自身利益角度出发已经作出了较为强烈的反应，也必将继续利用纺织品特保措施、反倾销等各种贸易救济手段来限制中国纺织品的出口增长，以保护国内产业。在众多的贸易救济措施中，纺织品特保措施由于仅针对中国且实施程序相对简单、使用成本相对较低，在中短期内仍将是美国对付中国纺织品的首选利器。因此，有效应对纺织品特保措施不仅关系到我国相关行业在后配额时代的平稳、健康发展，更是近期解决中美纺织品贸易摩擦的关键战役。

　　应该看到，“纺织品特保措施”是中国入世过程中的产物，与反倾销、保障措施等WTO框架内的传统贸易救济手段相比，在调查程序和救济方式上存在着很大的不同，无论对于国外起诉方还是对中方而言都需要一个逐步适应的过程。尽管少有先例可循，但对美方已经提起的所有对华纺织品特保案进行深入分析后可以发现，其实应对工作是有一定规律和技巧的。如果我方战术、策略运用得当，仍然有机会争取较为理想的局面。具体而言，应对工作应特别注重以下步骤：

　　第一步：未雨绸缪，规避雷区

　　无论如何，遭遇纺织品特保对于涉案行业和企业来说毕竟是一种潜在的经营风险，因此如果我方能够在对方提出特保措施申请之前真正运用并充分发挥“预警机制”的作用，在相关警兆指标出现异常变化后，即能及时调整出口行为，尽量规避案件所产生的负面影响，这无疑是上上之策。在具体实施过程中，我方除了需加强行业自律、避免盲目出口、防止“量增价跌”局面出现之外，相关生产企业和出口商根本上还应加强对产品国际竞争策略进行研究，即对自身出口产品在进口国市场的竞争力地位有一个比较全面和客观的了解和评估。企业特别需要密切关注的问题包括：

　　本企业和原产于中国的同类出口产品在进口国的平均数量与价格走势；

　　本企业所占市场份额的变化；

　　国内外主要竞争对手的市场表现和策略；

　　进口国相关产业的失业率、产品库存和市场价格、重大事件的动态信息；

　　其他各类技术性贸易壁垒及潜在知识产权纠纷；

　　进口国政府的产业和贸易政策等。

　　企业既可以通过自身力量获取上述信息，也可以委托专业性的权威咨询服务部门进行更为系统、专业的竞争策略分析，从而避免进入那些市场竞争激烈、利润趋薄、进口国企业政府反应强烈的行业，有效降低企业出口产品遭遇纺织品特保措施所可能产生损失的风险，最终在国际市场上不断做大、做强。

　　第二步：广泛参与，“踩点”进言

　　纵观美国对华“袜子特保案”，在应对过程中对时间节点的把握是至关重要的。事实上，《公众请求对中国的纺织品进口实施保障措施程序》作为CITA审理对华纺织品特保的直接法律依据，严格规定了美方的审理程序及期限，同时在特定的时间段内也为包括我国政府、企业、行业协会在内的各利益关联方提供了阐明观点的机会和时间。我方切莫放弃这些机会，应在程序规定的时间节点内，及时地利用各种方式充分表明我方的各种观点和意见，还应积极主动地组织国内与案件相关联的机构和人士向有影响的美方议员政要、财团巨头、中介团体、进口商、零售商及消费者等与案件利益相关的方方面面进行广泛的游说工作，以影响CITA对案件的审理和裁决。各方在30天公众评议期内的陈述与评论是极为重要的。在“袜子特保案”中，与我方仅由中国纺织品进出口商会作为代表递交了一份评议材料形成鲜明对比的是，美国相关组织、企业、乃至个人在申诉方的号召下，总共提交了数十份材料，向CITA充分阐明了对涉案纺织品实施特保的“必要性和重要性”，为最终获得有利于申诉方的裁定结果奠定了坚实的基础。因此，今后我方必须改变目前由政府统一包办递交特保评议材料的做法，而应当鼓励国内各相关利益集团乃至个人直接主动参与评议期的应对工作并形成机制，从而使CITA也能够感受到来自中方的严重关切和呼声。

　　第三步：务实磋商，争取双赢

　　美国一向将国家利益最大化作为制定各项政策的出发点，因而在现阶段迫使美方在解决纺织品贸易摩擦过程中拒绝所有提出的纺织品特保申请或放弃使用特保措施既不现实也不明智，我方对此应该有清醒的认识，不应再抱有侥幸心理。尽管如此，根据美方纺织品特保程序，只要中美双方在为期最长可达90天的磋商期内达成协议，美方是否最终设限及如何设限均按协议内容执行，这意味着磋商阶段是我方化解特保措施不利局面的又一次宝贵机会，且完全取决于对磋商的策略选择。在“袜子特保案”磋商阶段，我方一味指责美方实施特保措施的合理性与合法性，最终致使磋商无果，对这样的谈判思路与策略选择应当予以反思。事实上，在CITA权衡利弊对特保申请作出肯定性裁决后，中方想要在磋商阶段全盘推翻裁决结果的可能性几乎为零。相比之下，通过磋商设法使美方提高限制幅度却是存在谈判余地的。由于CITA成员来自不同部门，机构内部各种利益交错，在是否对华实施纺织品特保问题上的态度并不统一，如果中美双方能在设限幅度的磋商中取得进展，这也有利于CITA平衡其内部关系。我们应该在磋商阶段以灵活务实的态度，抓住对方的软肋，把谈判重点放在如何使美方提高对原产于中国设限纺织品的年增长幅度问题上。中方应摒弃“零和博弈”的错误理念，而以事实求是的态度建设性地提出可使双方都能接受的方案，争取双赢局面。这不仅将消除由于因为意气用事而失去了本来通过努力可以争取到的我方利益，也为降低涉案产品未来贸易的不确定性，为我国的纺织工业和贸易的发展带来实实在在的好处。

四、现阶段解决中美纺织品贸易摩擦的策略选择

　　现阶段，中美纺织品贸易摩擦乃至中美纺织品经贸关系正处于一种微妙状态。继“袜子特保案”后，2004年10月以来，CITA连续接受了12起基于“市场扰乱威胁”（threat of market disruption）对原产于中国的纺织品提出的特保调查申请。中方随即对此表示强烈抗议，认为美方的这一做法严重违反了相关协议内容和调查程序。就在CITA即将就上述系列案件中的“棉制裤子特保案”作出裁决前夕，2004年12月1日，美国纺织品及成衣进口商协会（USA——ITA）向美国国际贸易法院（CIT）起诉CITA，并促使CIT出人意料地于2004年12月30日发布临时禁令（preliminary injunction），要求CITA推迟受理、审议和裁定仅基于“市场扰乱威胁”提出的对华纺织品特保申请。然而CITA不服CIT的判决，也已于2004年2月初向美国巡回上诉法院提出撤销CIT临时禁令的诉讼请求。目前，CIT及美国巡回上诉法院何时分别作出最终裁决尚不明朗，但两者的裁定结果对于美国对华纺织品特保措施的未来走向必将产生关键性影响。

　　与此同时，由于CIT的临时禁令未阻止CITA受理基于“市场扰乱存在”而提出的纺织品特保申请，美国纺织界已紧锣密鼓地展开准备，在3月中下旬美国海关公布2005年1月贸易统计数据之际，基于中国纺织品激增的事实向CITA提出一系列特保申请，包括对2004年10月起提出的12类“扰乱威胁”产品进行重新提起。纺织品特保措施对于中国相关企业而言仍然是一把高悬的利剑。

　　尽管美国对华纺织品特保措施何去何从存在着诸多变数，但我方应该抓住目前较为难得的“喘气”机会，打开思路，主动出击，从机制和策略上为下一阶段更为有效地解决中美纺织品贸易摩擦创造有利的环境。这里有几条建议供参考：

　　首先，政府应在充分调研和科学论证的基础上，主动采取监管措施，营造有序出口局面。自2005年初开始，我国先后出台了对部分纺织品加征从量出口税、纺织品出口自动许可暂行办法等一系列措施，希望有助于消除与美国等其他国家在纺织品问题上的紧张关系，同时指导企业理性出口。然而，对部分纺织品加征从量出口税的实施并未达到预期的效果：美方不领情，指责中国是政治作秀；国内出口企业负担加重，通关速度明显减慢，不少商机被延误；而日本等其他国家的进口商则因被卷入“中美纺织摩擦”受到征收出口税的牵连而大喊冤枉。另据海关统计，2005年1月初，中国个别输美纺织品数量增幅同比超过了60％，部分被加征出口税的纺织品出口仍然出现了井喷。产生上述“政策失灵”的根本原因在于政府在决策前未能向包括企业、行业协会、研究机构等在内的各方充分征询意见，也没有对相关政策进行科学、缜密的可行性研究和评估，因而难免事与愿违。现阶段政府有关部门应当立即采取措施增加政策制定过程的透明度，多倾听业内企业的呼声，在了解“民意”的基础上，用科学的方法选择正确的政策手段，切忌头痛医头，脚痛医脚，以避免再次发生不必要的决策失误。

　　其次，以国家整体利益为重，政府各部门、行业（企业）联手，建立有效的应对体系。美国采取何种对外贸易政策，很大程度上受到国内各利益团体，特别是参众两院议员的影响，各部门利益服从于国家的整体利益，建立了一套协调有序的统一对外谈判的运行机制。由于应对贸易摩擦工作是我国入世后一项长期的经常性工作，关系到我国整体的经济利益和安全，对外谈判工作隶属于商务部是无法适应应对需要的，当务之急是要尽快建立一个隶属于国务院的类似于美国贸易谈判代表办公室（USTR）设置的跨部委的专职对外贸易谈判部门，代表政府所有部门统一对外进行贸易谈判，这样可以大大减少现行机制所造成的种种失误。同时要立即建立以各种行业协会为主体的游说机制，通过官方、商界和民间外交活动的共同努力，对外争取自身利益的最大化。现阶段中国的行业协会（商会）应尽快通过法律“正身”、政策扶持、上下联动等方式加快建设步伐，使其真正起到政府和企业的“桥梁”作用。需要特别指出的是，起草颁布切合中国实际和符合国际惯例的我国“商会法”已经是当务之急，从而使“商会”与“社团”完全区分开来，取得法律地位，展开相关工作。

    最后要指出的是，中国入世已经三年，在WTO这个舞台上已不再是观察员，中国应当在多边贸易体制方面的建立，维护和发展中发挥全面的作用。中国应当在多边体系各个领域发出声音，尤其在WTO争端解决机制中有所作为。建议我方在适当情况下就美国对华纺织品实施特保措施中的问题向WTO争端解决机构（DSB）提出诉讼。通过向DSB起诉美方，澄清包括CITA是否能基于“市场扰乱威胁”采取特保措施等在内的一些争议性内容，促使CITA审议纺织品特保的程序更为公开、透明，更重要的是能帮助中方提高对WTO游戏规则的理解和运用能力，为今后全方位参与其运作积累经验。但不可否认，现阶段中国向DSB起诉美国也存在着一定风险。由于《中国入世工作组报告》第241、242段在表述上确实非常模糊，DSB就上述条款是否会作出有利于中国的解释并无把握。另一方面，DSB审理过程一般需要数年，而过渡期纺织品保障措施于2008年底失效，中国未必能通过向DSB起诉获得很多实质性的好处。虽然政府在如何使用DSB这把“双刃剑”时应慎重考虑得失，也要对为此可能产生的后果作认真的评估，但作为一种我国一定会遭遇到的“新武器”，尝试一下利大于弊。

（来源：交易通  20100412）

责任编辑：文雯