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客观地看待改制中出现的问题

　　在国企改制的探索过程中，因部分地方政府对企业改制监管不严，部分企业管理层不按照相关规定操作，改制中曾经出现过管理层损害职工合法权益、侵占私分国有资产的行为，影响社会稳定，妨碍社会公正。由于社会上部分人士将上述问题与国企改制直接联系起来，在继续深化国有建筑施工企业改制时，对上述问题应该给予必要的分析和明确的回答。

　　改制并不必然造成职工下岗和职工利益受损。过去，部分国有企业改制中出现的企业职工大量下岗失业、职工失去生活保障等损害企业职工合法权益的行为，并不来自改制本身，而是改制没有严格遵照相关法规进行、政府对改制工作的监管不到位所导致。

　　深化以产权为核心的国有建筑施工企业改制，必然涉及多方利益的调整，会使长期积累的深层次矛盾和问题暴露出来。要避免改制过程中损害职工的合法权益，关键是改制过程要公开、透明，改制方案要合法、合规，政府监督要严格、有效，改制企业和政府都要高度重视和妥善处理好就业、社会保障等事关职工切身利益的问题。改制方案合法、合规，政府部门监管到位并在改制过程中重视职工的合法权益，企业改制就能平稳、顺利地进行，就不会出现大量员工失业、职工社保无着落等问题。

　　不改制可能造成国有资产的更大流失。部分国有企业在改制过程中，管理层通过暗箱操作、自卖自买、低估贱卖国有资产，造成国有资产流失。这些侵吞国有资产、损公肥私的行为，必须得到坚决制止。

　　改制中出现国有资产流失，由改制中诸多不合法、不规范行为所导致。在总结过去经验教训基础上，采取严格规范地清产核资和评估、在产权交易市场公开挂牌、意愿受让者公开公平竞争、加强监管等措施，就能有效地制止改制中曾经出现的管理层自卖自买、评估不实、转移、隐匿企业资产等违法、违规行为，确保改制中国有资产不流失。

　　必须清醒地认识到，不改制也会带来国有资产流失，甚至会造成更大的流失。对于国有资产流失，我们不能仅考虑改制时国有资产的价值与价格，还应该对因不改制所导致的国有资产的减少，与改制后企业为国家创造更多的税收和为职工增加更多的收入，这两种状况进行比较分析。

　　竞争性领域的国有建筑施工企业因体制不畅、机制不活、经营不善、竞争力较差，以及可能存在的经营者在职消费等原因，常常使企业陷入经营困难、发展缓慢的处境。其结果或是国有资产无法增值，或是增值很少，甚至因企业亏损、破产而使国有资产减值。改制后，一些企业尽管国有股份比例少了，但企业发展壮大了，国有资产很可能是增加了；这种情况在改制较早的沿海地区并不少见。即使一些企业国有股完全退出了，退出的国有资产配置到了效率更高或更重要的领域，改制后企业虽然没有了国有股份，但企业发展了，职工收入增长了，上交国家的税收增加了，整个行业的竞争力增强了。比较这两者，改制不仅不会带来国有资产的流失，而是国有资产保值增值的有效途经。

　　要客观、科学地看待和处理国有资产流失问题，重要的是要用动态的眼光。在国有建筑施工企业改制问题上，即便是存在国有资产流失，也应算大账、算活账、算长账，要全面权衡国有资产低效运营的“体制性流失”与国有企业改革中可能的“交易性流失”的利弊得失，本着对国家、对人民、对历史负责的态度，坚决破除束缚国有企业改革认识上、观念上的障碍，在严格遵从相关法规的前提下，大胆探索，勇于实践。

国有建筑施工企业改制进入最后攻坚阶段

　　从企业数看，虽然国有企业占全部建筑业企业数量的比例从1997年的21.92％，下降到2007年的8.57％，2007年只有国有建筑施工企业5319家，但这些未改的企业绝大多数为省级、中央级国企，或母公司、集团公司，这些企业规模大、牵涉面广，属于多年改制后留下的难啃的“硬骨头”。

　　从地域上看，浙江、江苏、上海、山东等东部经济发达省市，较西部欠发达地区改制起步早、进展快，中西部地区政府财力和对国企改制的资金支持能力都较弱，要推进中西部地区国企的改制，难度要比东部大得多。

　　从专业领域看，房屋建筑、道路建设的国有企业改制进展较快。未改制企业集中于冶金、化工、工业安装、铁路、市政、电力、通讯、水利、港湾等专业领域。这些专业领域的企业长期主要依靠垄断地位生存与发展，与行业管理部门在人员、资金等方面有着或明或暗的复杂关系，参与市场竞争的意识较弱，等靠要思想较浓，无论是企业还是管理部门，都少有改制的积极性和主动性，要推进这些专业领域国企的改制，难度可想而知。

政策环境和行业特征使改制面临重重困难

　  改革动力不足、压力缺乏，使企业对改制缺乏积极性。建筑施工行业的一些特殊性更使改制遇到其他行业不具有的特殊困难。推进建筑施工行业的国企改制困难多、难度大。

　　认识不到位、观念转变慢、受既得利益牵制。思想观念上最大的问题是有关部门和地方政府对国有经济的认识还没有完全统一到中央的方针政策上来，对国有经济的性质、作用和定位的理解不全面和不准确。由于不清楚国有企业改革怎样才是到位的、彻底的。惯性思维和传统观念，以及局部利益甚至个人利益往往成为国企改制的主要干扰因素。

　　不少国有企业职工观念滞后，吃企业大锅饭、“等、靠、要”思想强，对依靠市场再就业缺乏信心，对改制存在畏惧心理。

　　部分国有企业领导人缺乏长远发展思路。对部分生产经营陷入困境的企业领导人而言，下岗职工或在再就业中心领取最低生活保障，或领取失业保险，压力和包袱在政府，自己反倒摆脱了职工在岗时备受监督的压力，可以利用掌握的企业资源为自己捞取好处，缺乏推进改革的动力。对部分经营状况较好的企业领导人而言，此次金融危机爆发前将近10年，宏观经济处于上升周期，包括建筑施工行业在内的大部分国有企业生产经营状况较好，更有部分垄断领域的国有建筑施工企业的经济效益好、盈利能力强，经济高速增长的宏观形势暂时掩盖了国有企业低效率的本质，掩盖了企业制度层面的运行机制问题。这些企业领导人或者安于现状，得过且过，缺乏将企业做大做强的积极性，或者担心引起矛盾，承担责任，不愿推进改革。

　　一些政府部门对企业改革认识不到位，对改制缺乏紧迫感，担心改革会触及深层次的矛盾，引出乱子引火烧身，顾虑重重。一些政府部门怕失去既得利益，或者怕承担国有资产流失的责任，不主动推进或不支持下属企业改革，对改制采取能拖就拖的态度。甚至为了维护局部利益和个人利益，阻挠改革，使国有企业该退的不退，行政性垄断该破的不破。

　　从调研情况看，各地没有改制的施工企业多由建管局、建委转变而来或是建管局、建委下属的集团公司，涉及的利益主体复杂多样，而且在当地大都具有一定话语权，既得利益群体以各种借口拖延改制的现象并不鲜见。

　　目前（2009年）的政策环境使企业对改制缺乏吸引力。在认识不到位和既得利益阻挠下，推进改制的政策力度相当有限，部分想改制的企业也缺乏相应的政策支持。

　　资质方面没有相应的支持政策。如果企业改制后因注册资本、企业净资产缩水等导致资质等级降低，拟改制企业对投资者的吸引力就会大大下降。即使不引进外来投资者，企业如果认为改制后资质等级会下降，也可能会选择不改制。

　　一般而言，改制后企业的市场竞争力加强了，应该更符合改制前的资质要求，如果因为改制使资产下降而失去原有的资质等级，明显就是资质管理本身的问题了。资质管理方面的问题导致改制中常常出现此种怪现象：部分参与改制的外来投资者，即使已具备改制企业资质等级要求的施工业务能力，但因没有某一等级的资质，承揽不了相应的施工业务。它们参与企业改制，并不是看好改制企业的资产、技术、市场，主要是看重企业有比较高的资质等级。这种情况，从投资者和改制企业的角度看似乎无可厚非，但却暴露了目前资质管理上存在的问题。只有随着企业的发展变化，客观、科学、动态地发放和管理资质，才能发挥资质对建筑工程质量监管应有的功能；否则，资质管理就会演变为行政配置市场资源的一种手段，会干扰市场竞争秩序，损害资源配置效率。

　　企业积累资产界定政策欠合理。国家对国有建筑施工企业的初始投入很少或几乎没有投入，相当部分企业仅有的资产积累主要来自职工多年来活劳动的积累。从长期的、动态的角度考虑国有资产的保值增值，和更好地促进改制企业发展壮大出发，改制时，如果将职工劳动积累所形成资产的一定比例划归集体资产，作为对职工的补偿，通过这些“放水养鱼”措施，就可以更好更快地实现企业发展、职工增收、政府增税、社会和谐稳定的改制目标。

　　但因目前对企业国有资产的界定没有科学、严格的标准，职工活劳动积累形成的资产是定性为国有资产还是企业集体资产，有关各方往往很难取得一致看法。为了不承担国有资产流失的风险，各地政府往往将其划定为国有资产。

　　如由职工福利结余和百元产值工资含量结余补充的国有企业注册资本金，在改制时被定性为国有资本；或百元产值工资含量包干节余直接划为国家资本金。对国有资产的这种界定政策，提高了企业改制时的资产出让价格，对施工企业职工权益有欠公平，无疑会影响企业改制的积极性。

　　企业负担重、资产少，改制成本高、筹集资金难。企业改制面临的主要问题是冗员多、辅业多，改制成本高、筹资难度大。面对这种情况，不改制，企业缺乏活力和发展能力，会在激烈的市场竞争中陷入更加困难的处境；改制，又面临企业难以承担的改制成本。

　　至今仍没有改制的国有建筑施工企业，除了专业性较强的企业或中央大型企业外，绝大部分是省级、地级负担较重的老国有企业。几十年来，这些企业积累了相当数量的各种资产损失、呆坏账和不良债权，有大量离退休人员，历史包袱沉重。在职人员年龄偏大，存在大量在册不在岗和内退人员。企业办社会时期形成了许多辅业；加之施工企业流动性强，施工现场在不同地区间流动，辅助性机构、辅业人员问题突出；企业注册地与非经营性资产所在地往往不一致，改制时剥离的非经营性资产和社会负担由谁来接管，常常成为难题。

　　推进国有建筑施工企业的改制，需要对职工身份进行置换，使职工由“企业人”转变为“社会人”“市场人”。但是，由于下面两个方面的原因，这种利用企业净资产转换职工身份的做法，常常面临很大困难。

　　长期以来国家对施工企业的投入很少。与其他行业如制造业的国有企业相比，国家对施工企业的原始投入相当有限，有的施工企业几乎就没有得到过国家投入。

　　企业自我积累能力较差。计划经济时期，施工企业实行低价微利的定额取费制度。建筑领域市场化改革后，剧烈的市场竞争使建筑施工行业长期处于微利状态，绝大部分企业仅能维持发放职工工资和企业简单再生产，无力积累。2007年，全国建筑行业的产值利润率仅为3.1％，远低于工业行业6.7％的水平。建筑领域普遍存在的带资、垫资施工和建设单位拖欠工程进度款现象，更使施工企业长期处于高负债状态；2007年建筑行业平均资产负债率约为65.5％，比工业行业平均资产负债率57.5％高出8个百分点。

　　上述两个原因使企业长期高负债经营，资产质量状况差。2007年施工企业的技术装备率为9208元/人，与2003年的9957元/人相比还下降了8.5％。仍未改制的绝大多数国有建筑施工企业，除土地外，几乎没有什么优质资产。

　　改制工作缺乏明确部门组织，国资委管理国企的关系尚未完全理顺。国企改制涉及到行业主管、国资委、国土、财政、社保、银行等部门，牵涉到政府、企业领导、职工等诸多利益相关方，未改制企业中许多曾经是地方的重点国企，这类企业领导层的改制意愿并不强，而一般职工在是否改制上并没有多少发言权。企业要实现改制，通常需要政府或主管部门主导制定综合配套改制方案。从我们在相关部门、地方政府和企业调研了解到的情况看，许多地区国有建筑施工企业的改制并没有明确由哪一个政府部门牵头，没有牵头部门推动，企业领导改制不主动，改制工作只好一拖再拖。

　　现行国有资产管理体制，从理论上实现了政府的社会公共管理职能与国有资产所有者监管职能的分离。但从各地国资委成立后开展工作的实践情况看，国资委的行政化倾向比较严重，其职能定位、权利边界及自身的监督激励等问题还没有解决，尤其是国资委定位问题一直争论不清。国资委究竟是政府还是企业，是管理者还是监督者，是婆婆还是老板，一直处于模糊状态。中央政府层面，国资委作为国务院管理国有资产的特设机构，既有国有资产保值增值等盈利性职能，又有调整国有经济布局等社会公共职能，制度设计本身决定了国资委的定位模糊不清。由于认识不清和制度设计模糊，国企改制中，国资委与国企的关系很难完全理顺。

责任编辑：晓明